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政策执行中公众参与研究

作者：李洪广

来源：《管理观察》2020年第27期

摘要：伴随着我国社会主义民主建设的完善，公众的民主意识增强，参与公共领域活动越

来越积极。公众参与在政策实施的各个环节和阶段都有着不可替代的地位。政策执行各个环节

都离不开公众参与，只有将公众参与真正融入到政策执行的各个步骤，才能从根本上解决公众

问题。本文梳理了政策执行中公共参与的相关文献，概括出截至目前我国在政策执行过程中公

众参与的研究，期望为以后的有关探索实践提供借鉴与帮助。

关键词：政策执行;公众参与;公共政策;公共民主

中图分类号：D630文献标识码：A

研究1背景

我国在改革开放以来，一直为建设社会主义民主政治而不断努力和奋斗着。其中有关政治

体制方面的变革不能脱离公众这一群体，要与之相一致。党的十九大报告强调我们国家要发

展，所提倡的社会主义民主政治离不开人民群众，要体现人民的意志、保障人民合法权益、激

发全民族文化创造力，用制度体系的方式确定人民的主体地位。

随着民主理论的发展，民主政治体制和方式的完善以及公共政策应对问题的背景下，在政

策执行的过程中如何令公众满意，不与政策目标相违背。公众在政策执行各个环节中怎么能够

使自身的权益得到高效表达，从而保证自身的合法权益，是当今时代民主建设面临的重要问

题。

国内外2研究现状

国2.1外研究现状

2.1.1公民参与理论的研究

政治学领域中对于公众参与的研究从来没有间断过。从1950年后，其他领域也开始引入

公共参与这一概念，如公共政策领域。但由于国家政治事务复杂多变，主题对象多元、结构动

态复杂、方式灵活多样、结果难以预测。在实际执行过程中是否可以把问题处理的科学、合

理，令公众满意，国外学者在此方面进行了许多理论研究。

2.1.2古典民主主义理论

卢梭[1]在《社会契约论》中论述了“人民主权”。卢梭认为国家或者社会在行使权力时，要

知道权力是由人民赋予的，应当取之于民，回馈于民。要听从人民的意志行事。如果人民的权

力被利用去伤害人民，那么人民就可以起义，以暴力来消灭伤害他们的人。

洛克（1964）提出最高权力属于人民。认为政治权力本质上是由一个人本身应有的权力授

予给社会，在经由社会转达至上层的领导者。同时包含让主宰者运用此权力为他们谋幸福并对

他们的财富进行保护的委托。

2.1.3精英民主主义理论

主张这一理论的学者对古典民主进行了反驳，认为对于一个国家的政治，要从现实的实际

情况出发，对于多数人的统治是不切实际的。国家的权力只有在小部分的精英阶层手中才能发

挥出最大作用。而大多数的大众阶层只能处于被统治。

米歇尔斯[2]——“寡头统治铁律”。他认为所有的政党团体中都有一种“非民主”决定权不在

多数手中，而在少数的寡头手中。大多数人的见识少、考虑片面、专行性不强、没有自己的态

度和立场。从而少数有才能的领导者成为了决策者。

帕累托[3]——“精英循环理论”。帕累托认为政治领域本质上是少数精英阶层之间的连续更

替，可以是本阶层的内部更替，又或者精英和民众阶层的流动。但是无论如何，权力始終掌握

在少数精英手中。

熊彼特[4]认为，民主根本是想要达成某种政治目标做出政治决策，从而采取制度安排方

式。本质上就是少数精英想要赢得大多数民众的支持，为了取得统治的权力。

许多西方学者都指出，随着国家政治的多样性和复杂性，公众参与的民主是不现实的，是

完全实现不了的。正如萨托利[5]所认为的：“政治会越来越多变复杂，文化、认知、解决事情

的能力都会变得愈加高要求。

2.1.4参与式民主理论

在参与式民主理论体系的研究中，所有的研究都围绕一个中心主题，即公众参与。公共事

务的高效处理离不开公众参与。参与式民主理论完全不同于精英民主理论。

巴伯[6]对当时西方民主对公民参与排斥进行了批判，他认为如果民主没有公众参与，剥

夺公民身份和权力不是理想中的民主，是少部分不公正的弱势民主。

佩特曼[7]对萨托利等人所担心的极权的主张进行了反驳与批评。19世纪80年代的公民身

份理论对民主参与中产生的“消极公民”以及自由主义社会公民不得参加任何活动组织的主张进

行了驳斥。

2.1.5公民参与意义的研究

约翰·克莱顿托马斯·[8]认为新公民参与不同于传统中的少数精英理论，同时公民的参与能

够对实施官员进行监