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强化全面预算管理促进实现发展战略

——财政部会计司解读《企业内部控制应用指引第15号——全面预算》

全面预算是指企业对一定期间的经营活动、投资活动、财务活动等

作出的预算安排。全面预算作为一种全方位、全过程、全员参与编制与

实施的预算管理模式，凭借其计划、协调、控制、激励、评价等综合管

理功能，整合和优化配置企业资源，提升企业运行效率，成为促进实现

企业发展战略的重要抓手。正如美国著名管理学家戴维·奥利所指出的

那样：全面预算管理是为数不多的几个能把组织的所有关键问题融合于

一个体系之中的管理控制方法之一。制定和实施《企业内部控制应用指

引第15号——全面预算》，旨在引导和规范企业加强全面预算管理各

环节的风险管控，促进全面预算管理在推动企业实现发展战略过程中发

挥积极作用。本文就此进行解读。

一、如何正确认识和理解全面预算

正确认识和理解全面预算的内涵、本质及作用，应当把握以下几个

方面：

（一）全方位、全过程、全员参与编制与实施的预算管理模式

全面预算的全方位“”，体现在企业的一切经济活动，包括经营、投

资、财务等各项活动，以及企业的人、财、物各个方面，供、产、销各

个环节，都必须纳入预算管理。因此，全面预算是由经营预算（也称业

务预算）、投资预算、筹资预算、财务预算等一系列预算组成的相互衔

接和勾稽的综合预算体系。全面预算的全过程“”，体现在企业组织各项

经济活动的事前、事中和事后都必须纳入预算管理，即全面预算不仅限

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于预算编制、分解和下达，而是由预算编制、执行、分析、调整、考核、

奖惩等一系列环节所组成的管理活动。全面预算的全员“”参与，指企业

内部各部门、各单位、各岗位，上至最高负责人，下至各部门负责人、

各岗位员工都必须参与预算编制与实施。

（二）企业实施内部控制、防范风险的重要手段和措施

全面预算的本质是企业内部管理控制的一项工具，即预算本身不是

最终目标，而是为实现企业目标所采用的管理与控制手段，从而有效控

制企业风险。全面预算的制定和实施过程，就是企业不断用量化的工具，

使自身所处的经营环境与拥有的资源和企业的发展目标保持动态平衡

的过程，也是企业在此过程中所面临的各种风险的识别、预测、评估与

控制过程。因此，《企业内部控制基本规范》将预算控制列为重要的控

制活动和风险控制措施。

（三）企业实现发展战略和年度经营目标的有效方法和工具

三“分战略、七分执行”，企业战略制定得再好，如果得不到有效实

施，终不能将美好蓝图和愿景“”转变为现实，甚至可能因实际运营背离

战略目标而导致经营失败。通过实施全面预算，将根据发展战略制定的

年度经营目标进行分解、落实，可以使企业的长期战略规划和年度具体

行动方案紧密结合，从而实现化“战略为行动”，确保企业发展目标的实

现。《企业内部控制应用指引第2号——发展战略》中明确规定企业应

当编制全面预算。

（四）有利于企业优化资源配置、提高经济效益

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全面预算是为数不多的能够将企业的资金流、实物流、业务流、信

息流、人力流等相整合的