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城乡公共产品供给失衡原因

内容摘要:实现城乡统筹,构建和谐社会,现下最关键的是解决

“三农”问题。文章立足新农村建设的时代主题,深入剖析了城乡公

共品供给失衡的原因,提出了按照城乡一体化要求建立公共产品供给

制度、优化财政支农结构、科学界定各级政府财权事权范围、改革“自

上而下”公共品决策机制,实现农村公共品供给由“政府选择向农民

选择”、“官员偏好向农民偏好”转变的政策建议。

关键词:城乡一体,公共产品,供给失衡,政策调整

公共产品是在消费过程中具有非竞争性、非排他性特征的各类经

济物品或公共服务。在市场经济体制下,利益最大化的私人竞争机制

占据主导位置,以至于具有外部效应的公共产品无法有效地由私人提

供,为消除市场失灵,社会公共产品的供给只能主要依靠政府提供。然

而长期以来,由于我国经济社会发展的地带性差异,“城乡分治”的

资源配置方式以及各级政府间财权事权的不对称等诸多因素的影响,

致使我国城乡公共产品的供给严重失衡。城市公共产品供给由政府一

手“包办”,而农村公共产品则由农民自己“埋单”,结果使农村社

会事业发展滞后,公共品供给严重不足,城乡差距不断扩大,农村居民

的相对贫困化程度加深,新农村建设和现代化目标的实现,不仅受到

农业和农村经济发展滞后的影响,而且也受到农村社会事业和公共产

品供给不足的制约。如果现行的城乡公共品供给模式和资源配置方式

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不调整,农民处于弱势地位的状况不能从制度层面得到遏制,破解

“三农”问题,实现城乡统筹、区域均衡就只能是一句空话。因此,

以构建和谐社会,推动新农村建设为契机,建立城乡一体的公共产品

供给制度和与农村经济发展水平、人口数量相匹配的公共资源配置政

策,是消除城乡差距,促进区域均衡,将传统农业社会改造成繁荣文明

新社区的战略举措。

一、城乡公共产品供给失衡的原因分析

1、“重城抑乡、重工轻农”的非均衡发展战略,导致城乡公共产

品供给失衡。新中国成立后的很长时期,我国实行“重城抑乡、重工

轻农”的城乡非均衡发展战略,通过提取农业剩余,使得我国在较短

的时期内建立了门类齐全的工业体系,我国国民经济迅速恢复并获得

了快速发展,为我国进行现代化建设打下了良好基础。但与此同时,

长期实行的以农补工政策,通过直接税和工农产品价格“剪刀差”形

式,将大量的农业剩余无偿转移到城市和工业,在城市居民生存环境

显着改善、收入水平不断提高、工业规模急剧扩大的同时,农业、农

村、农民则因“失血”过多而削弱了自身的发展能力,农村水、电、

路、通讯、医疗、卫生、教育文化等公共产品生产供给,也因资金短

缺,而与城市逐渐拉大了距离。同时在“城乡分治”的二元经济管理

体制下,我国在公共品供给上长期实行“一品两制”的城乡分离体制,

城市地区的公共品供给主要由政府财政提供,而农村地区除少数经济

十分发达的地区政府能够提供基本公共产品外,大多数农村实行的是

以农民为主的“自给自足”型公共产品供给制度,其数量和质量都远

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远落后于城市。长此以往,城乡不一的公共品供给制度使得城乡公共

产品供给失衡的问题日趋突出,城乡差距、“三农”问题也因此而愈

演愈烈。

2、政府间财权与事权的非均衡分配,导致城乡公共产品财力分配

的失衡。实行分税制以来,地方政府的财政收入占整个财政收入的比

重逐年下降,从1993年的78.2%下降到2004年45.1%;中央政府的财

政收入占整个财政收入的比重却明显上升,从1993年的21.8%上升到

2004年的54.9%。而地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没

有相应的变化,一直徘徊在70%左右。地方政府财权过小,导致乡(镇)

一级政府财力匮乏,无力为农村提供足够的公共产品。特别是伴随着

农村税费制度的改革以及取消农业税政策的实施,乡(镇)、村两级组

织制度外筹集财政资金的渠道基本被堵死,地方财政收入锐减,乡

(镇)、村两级组织可支配的公共资源减少,使得农村公共产品供给不

足的问题日益突出。同时,目前的财政转移支付制度尚不规范,具有明

显的过渡性特征,未能很好地解决财政公共服务的公平与效率问题,

致使财政资金的转移支付在城市与农村,工