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我国养老服务产业中的公共财政作用机制探索

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【摘?要】在我国人口老龄化日益凸显的情况下，老年人养老服务需求日益增加。我国自1982年实行计划生育政策以来，家庭人口数量不断缩减，难以担负日益嚴重的养老重担，这一现状已成为从家庭到政府都不得不面对的严峻挑战，需要汇聚社会各界的力量共同解决。本文以相关理论阐述和分析作为支撑，结合我国养老服务业的发展现状，分析公共财政的作用机制，并从国外养老业的具体做法以及财税政策中，总结出可供借鉴的经验，并对我国养老服务业的发展提出了合理化建议。

【关键词】人口老龄化;养老服务;公共财政

引言

随着经济发展和和科技进步，人类寿命不断延长，同时伴随着人口出生率的降低，老龄化已经成为一个全球性的问题。据国家统计局公布，2018年底我国的老年人总数达到2.49亿人，占总人口数的17.9%，65岁以上的人口达到1.67亿人，总人口占比11.9%。比较过去三年的数据，我们可以看到，中国老年人口的数量和比例都在上升。老年人口的持续大量增加，使得社会对养老服务的需求也迅速增长。

1.我国养老服务发展情况

我国的养老模式主要有两种：家庭养老和社会机构养老。中国人自古奉行“百善孝为先”，赡养老人是子女的责任和义务。然而，由于多年来我国的计划生育政策，中国的家庭逐渐转变为“4-2-1”模式，年轻一代的养老压力逐渐增大，“空巢老人”现象越来越普遍，子女亲自实施照顾的传统家庭养老模式越来越难以实现。社会机构养老模式——通过专门设施和专业人员为老年人提供有偿或无偿的生活照料或精神慰藉，具体包括养老院、社会福利院、养老公寓等。这种养老模式比家庭提供的服务更科学、更专业，但供给量与需求量之间的差距很大。据2016年社会服务发展统计公报数据：全国各类养老服务机构和设施有14万个，每千名老年人拥有的床位数为31.6张，仍远低于发达国家50-70张的水平，即便是经济水平较高的北京市，每百名老年人的养老床位数也仅有3到4张，没有达到国际4-8张的水平。

政府出资兴办的养老机构数量太少，是养老服务体系的突出问题，在一些地区，甚至还有排队等待入住公共养老机构的现象。另一方面，我国养老服务供需结构性矛盾十分突出。随着养老金连续13年上涨，老年人的收入水平有了明显的提高，对养老需求也从基本生活护理，发展到娱乐休闲等全方位需求。但从中国目前的养老机构的现状来看，民办养老机构基础设施建设相对落后，而设施齐全的高端养老机构，只有少部分高收入人群能够负担得起，床位空置情况比较严重。

此外，社会力量参与养老投资的参与度相对较低。目前，我国民营资本投资的养老机构数量还不到20%，养老行业社会资本投资的积极性不高。尽管我国的养老服务市场较大，但社会资本投资养老产业的积极性并不高。这主要是因为：一方面我国的养老产业还处于发展初期，国家的配套政策相对滞后，难以形成稳定的投资环境，社会资本的进入积极性自然不高。另一方面社会资本的逐利性，决定了其投资兴建的养老机构收费较高，社会认可度较低，导致了非公立养老机构空置率较高，这也是社会资本谨慎进入养老服务业的原因所在。

2.其他国家经验借鉴

2.1瑞典

瑞典是人口老龄化问题解决比较成功的国家之一。其社会养老机构有三种模式：一是由政府直接管理，其工作人员为政府雇员，以非营利性机构的方式运营管理;二是由政府设立，与私人机构签订合同、委托私人经营，政府对机构给予一定的政策优惠;三是由政府支持，非政府组织承接，其经费来自政府拨款。以上三种管理模式相互结合、互为补充，一方面有助于政府提供社会服务，另一方面也可以开展一些营利活动。此外，瑞典政府在培训护理人员、为老年人采购设施、研究和开发老年人用品、为老年人提供培训和咨询等领域占据主导地位，正是由于大量政府资金的投入和正确引导，瑞典老龄化产业取得了较为显著的成就。

2.2法国

在快速老龄化背景下，法国政府将老龄产业放在优先发展地位。依据明确的法律规范，法国政府引导各类社会力量兴建养老机构等基本养老设施，并采取合适的方式给予老年人一定的补贴，如通过服务抵金劵的形式对老年人进行补贴，或承担老年人入住政府福利性养老机构的主要养老费用。此外，通过引入市场竞争机制，扩大了老年人的选择范围，从而促进相关企业不断提高服务水准。从表面上看，引入私人资本投资老龄化产业在一定程度上增加了法国政府的监管责任，但从长远来看，应对老龄化挑战，繁荣老龄化产业有利于减轻法国政府的养老负担。

2.3日本

日本作为全球最合适养老的国家之一，具有亚洲乃至全世界最完善的社保机制和最高的福利水平，其养老服务业具有完善的法律和制度体系支持，很多养老制度体系可以为我们学习借鉴。首先，在政府补贴角度，日本采用的是对养老机构提供建设运营补贴，有数据显示，仅2012年日本为老年公寓资金预算就达到了325亿日