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2023年1月：

中国士地

理论·政策

10.13816/j.cnki.ISSN1002-9729.2023.01.10责编：杨蕾

构建国有农用地产权体系若干问题的思考

张勇雷爱先孙天旭郑燕凤

核心提示本文分析了国有农用地的概念及内涵，梳理了现行国有农

用地产权制度的主要特征及其存在的主要问题，探讨提出了国

有农用地的权利体系设计框架和权利内容，并从全民所有自然

资源资产所有权委托代理机制试点实际出发，提出了完善国有

农用地产权体系的工作路径。

自然资源资产产权制度是加强生态保护、促法规政策之中，包括《宪法》《森林法》《草原

进生态文明建设的重要基础性制度。国有农用地法》《农村土地承包法》《土地管理法》《物权

是重要的自然资源资产。深入剖析国有农用地产法》《民法典》《土地管理法实施条例》等，主

权的法律制度、管理方式、实践案例，并研究构要呈现以下特征。

建国有农用地产权体系，有利于推进自然资源资国有农用地的所有权在《宪法》中有明确地位。

产产权制度改革。1954年颁布的我国第一部《宪法》第六条规定，

矿藏、水流，由法律规定为国有的森林、荒地和

国有农用地的概念及内涵其他资源，都属于全民所有。我国现行《宪法》

于1982年颁布，其中第九条和第十条规定，矿藏、

《土地管理法》规定，我国实行土地用途管制水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，都属

制度，按照土地用途将土地分为农用地、建设用地于国家所有，即全民所有，由法律规定属于集体

和未利用地三类。其中，农用地是指直接用于农业所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外；城

生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，

地、养殖水面等。依据土地所有权性质和土地用途除国家法律规定属于国家所有的以外，属于集体

分类，可以将国有农用地定义为由国家享有所有权所有。1982年《宪法》之后的1988年、1993年、

并依法用于农业生产的土地。国有农用地属于自然1999年、2004年、2018年等《宪法》修正案，

资源性资产，兼具土地资源与土地资产双重属性。对包括国有农用地所有权在内的现行自然资源所

作为自然资源，国有农用地兼具生态价值和经济价有权格局并没有作调整。1982年《宪法》之后，

值；作为国有资产，国家既是所有者，又是管理者。相继出台的《森林法》《草原法》《土地管理法》《海

域使用管理法》等自然资源单行法，继承了1982

现行国有农用地产权制度的主要特征年《宪法》对自然资源所有权的规定。由此可见，

1982年出台的《宪法》基本奠定了现行自然资源

我国的国有农用地产权制度主要体现在法律所有权格局，明确了国有土地所有权在《宪法》

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中的地位。因此，国有农用地所有权的法定地位，

可以从两个层次上理解：一是现行法律规定了国

有农用地为国家所有的所有权类型；二是现行法

律对国有农用地类型作了细分，包括国有林地