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国土空间开发格局分析

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王惠琴

[提要]国土空间开发格局受到国土空间承载能力、政策环境以及发展阶段等多种因素的影响。优化国土空间开发格局，政府应该充分考虑影响因素，合理规划，积极完善组织协同机制、利益补偿机制及绩效评估机制。

关键词：国土空间；影响因素；作用机制

基金项目：教育部人文社科研究一般项目：“滇桂黔连片特困地区社会-生态系统脆弱性与国土空间开发格局优化研究”（15YJAZH072）；广西区哲社规划基金项目：“广西中小城镇建设用地保障问题研究”（15DJY001）

：F127：A

收录日期：2018年1月21日

国土是区域社会和经济发展的空间载体。我国经过四十年的改革发展，支撑经济社会发展的国土空间条件发生了巨大变化，在当前我国资源环境问题突出、经济结构战略性调整的背景下，国土空间开发格局及优化越来越受到决策层关注和重视。党的“十八大”报告首次将优化国土空间开发格局提到战略高度，被确定为我国生态文明建设的首要任务。现有理论和国外发展经验不足以提升我们对国土空间格局演变过程和机理的认知。基于此，本文对国土空间开发格局的影响因素和作用机制进行分析。

一、国土空间开发的内涵

从区域经济学的角度看，国土空间开发格局，是较长时期的生产生活等经济活动形成的经济要素在一定地理空间里的分布格局。从其内涵而言，国土空间主要包括三个方面：一是城市空间，是指主要提供第二产业和第三产业为主要功能的国土空间，产业结构主要包括工业和服务业，是现代社会中人们生产生活的主要场所，包括各种大中小型的城市或城市群。这类区域开放的强度一般比较大；二是农村空间，主要是以提供第一产业作为主要功能的国土空间，该类空间的产业结构主要是农业，具体体现为各类村庄和小镇。随着城镇化的推进，城市空间不断增加，农业空间有所缩小；三是生态空间，主要以提供生态产品为主体功能，具体包括各类森林、河流、湖泊、湿地等自然空间，这类空间开发强度更低。国土空间开发应该充分考虑不同土地空间的主体功能，统筹安排农业、工业和服务业的协调发展，在对自然资源合理开发利用的同时，充分保护生态环境，实现人口、资源与环境的均衡。

二、国土空间开发格局的影响因素

（一）承载能力。“承载能力”是生态学的重要概念，原本是指用以衡量特定区域在某一环境条件下可维持某一物种个体的最大数量。按照联合国教科文组织的定义，它是指在可预见的时期内，利用本地资源及其他自然资源和智力、技术等条件，在保护符合其社会文化准则的物质生活水平下所持续供养的人口数量。承载能力主要包括一定地区的资源承载能力和环境承载能力。一个区域在一定时期内，土地资源、水资源、森林资源、矿产资源等承载能力是有一定的限度的。进行国土空间开发，首先要考虑的就是一定区域的承载能力。不同地区承载能力不同。比如，在我国滇桂黔石漠化地区，生态极其脆弱，并不适合进行大规模和高强度的开发建设。如果在这一地区强行发展产业，势必对生态系统造成毁灭性的破坏，因此应该减少人口和产业，实施易地搬迁，维护地区生态功能。

（二）政策环境。政策环境是政策生成、运行、发生作用过程中一切条件的总和，是影响国土空间开发的又一重要因素。具体来说，主要包括发展战略、经济发展模式及体制等。发展战略对国土开发格局的影响最为明显，比如我国改革开放以来，实施的是对东南沿海率先开放开发的发展战略，这一地区的国土空间开发明显加速。十六届三中全会提出区域协调发展战略以后，中西部地区开发提速，逐步扭转区域发展差距拉大的趋势，形成东中西相互促进、优势互补、共同发展的新格局；经济发展模式是指一个国家或地区经济发展的实现模式，它可分为粗放型和集约型两种模式。粗放型发展方式是指产出的增长主要依靠扩大资本和劳动等生产要素的投入来实现的发展方式。由于不依赖技术进步，表现在投入产出比上的效益指标没有明显的提高。而集约型发展方式指的是产出的增长主要依靠技术进步，提高要素生产率实现的发展方式，表现为投入产出指标的不断提高。粗放型的发展方式下，各种高能耗、高污染的产业纷纷上马，土地利用效率低下，土地资源大量被破坏，大量的土地资源未能产生应有的效益，影响了经济社会可持续发展。在集约型发展模式下，土地资源的稀缺性得到重视，国土空间开发的格局也更加科学。此外，经济体制也是影响国土开发的因素之一。在计划经济体制下，要素完全按照从上而下的计划进行配置，低层级政府组织经济活动的积极性不高，包括土地在内的各类生产要素的配置势必难以优化。

（三）发展阶段。区域空间和发展阶段并非简单的线性关系。1965年，威廉姆森发表《区域不平衡与国家发展过程》一文，通过对经济增长的实证资料数据进行横向分析和以时间为序的纵向分析，提出了区域经济差距的倒U型曲线理论，认为均衡与增长之间的替代关系依时间的推移而呈非线性变化，其变动的轨迹是“先