城市更新过程中低效居住用地的社会问题与治理对策.docx

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城市更新过程中低效居住用地的社会问题与治理对策

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王永超袁丽娜王光宇

Summary：土地是人类赖以生存和发展的基础，是一切资源和环境要素的载体。土地的稀缺性和不可替代性决定了土地资源利用必须向高效利用的方向发展。但是由于长期以来不合理和不恰当的土地资源利用方式使土地资源未能达到最优化配置，产生土地低效利用的问题。特别是与居民生活紧密相关的居住用地，其低效利用过程中更是成为滋生各类城市社会问题的根源，识别与治理这类问题成为城市土地整治的关键。

Key：城市更新;低效用地;社会问题

一、城市低效居住用地的内涵

长期以来对于土地资源利用高效与低效利用的判定标准不统一，并没有比较完整和准确的评判高低效的指标体系。从土地资源治理的角度来看，最权威的关于低效用地的界定是2013年国土资源部发布的《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》，其中指出低效用地是指：“城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，范围包括国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地;不符合安全生产和环保要求的用地;“退二进三”产业用地;布局散乱、设施落后，规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等”。但是没有对城市低效用地及其内部各种类型的土地进行明确的划分，更没有相关的指标体系指导低效用地的判定，为城市各类低效用地的治理留下了隐患。

城市低效居住用地涉及大量的同土地关联的问题，其内涵要综合化和科学化，应该建立涵盖用地属性特征、经济影响和社会影响的城市低效居住用地的概念。内涵可界定为：土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，不符合居住条件和环保要求，布局散乱、设施落后以及用途不合理的存量居住用地，且在土地利用过程中衍生出生活环境、教育、医疗和治安等社会问题的居住土地类型。

二、城市低效居住用地的类型

从城市低效居住用地的内涵来看，其涵盖的用地类型比较多且相互混杂。居住用地按其功能可分为四类：住宅用地、为本区居民配套建设的公共服务设施用地（也称公建用地）、公共绿地以及把上述三項用地连成一体的道路用地。其中，住宅用地是居住用地的主体，而其它三项用地起到辅助作用，低效居住用地的产生主要是住宅用地与其它三项用地功能之间的相互配合产生问题，导致居住用地利用效率的降低。从其产生原因、现状利用和功能冲突来看，低效居住用地分为三种类型：衰退型、混杂型、分割型。

三、城市低效居住用地的社会问题识别

（一）城市低效居住用地的社会问题识别流程

土地资源低效利用产生的问题复杂而且有多种表现形式，对城市低效居住用地的社会问题的识别需要系统和全面的进行，需要在总的识别框架之下，逐一对产生的社会问题进行识别，依据主次关系和识别难易程度，舍弃影响力较小而干扰较大的要素，从而可以形成一种对社会问题的直观化表现。依据问题识别的框架，结合城市居住用地利用特点，可将城市低效居住用地的社会问题识别流程分为三个阶段：第一阶段为低效居住用地问题范围识别。作为整个识别体系的依托和基础，主要确定识别区域范围及调查土地利用过程中存在的问题类型。这一阶段问题的识别会为实现改善土地利用效率，制定相关计划奠定基础。第二阶段为低效居住用地问题诊断及认定。这一阶段是识别的主体，包括居住环境、生态环境、社会和谐、公共安全四部分内容，主要是运用识别方法对城市低效居住用地的社会问题进行综合识别，并对识别的结果进行分析，完成社会问题最终判定。识别方法一般采用指标体系与识别模型二者相结合的方法进行。第三阶段为社会问题治理对策制定。根据问题识别的结果，提出对应于问题类型和程度的治理对策，在精准识别后实施精准治理。

（二）城市低效居住用地的社会问题识别指标体系

城市低效居住用地的社会问题识别指标体系是在识别与治理的基础之上建立的问题认定系统。由于社会问题的产生受到多重因素影响和问题识别涉及诸多指标，建立全覆盖的识别指标体系非常困难，所以应该选取最为典型和关键的指标，从而构成合理识别社会问题的指标体系。此指标体系主要包括以下四个方面：居住环境、生态环境、社会和谐以及公共安全。包含4个一级指标，下含11个二级指标，30个指标判定项及判断标准。

四、城市低效居住用地突出社会问题

（一）居住群体复杂

滞后于城市发展并且生活水平较低的小区，主要生活着不同收入、不同背景、不同文化程度的各阶层的居民。其中无业、无劳动能力以及企业失业下岗人员居多，这类居民基本生活质量差、文化水平普遍不高、劳动技能差、市场适应能力差、年龄也偏大，主要靠从事低级经济活动为生。居住人口密度过大，群体复杂，原有的居住空间已经不能承受复杂而高密度的居住群体，导致诸多隐患问题出现，阻碍了城市现代化的发展。

（二）公共环境恶劣

城市规划的不合理、居民的违章滥建房屋，造成了城市用地紧张以及环境的局部破坏。其中空气质量严重恶化、水体污染问题突出、固体废物泛滥成灾、街