远郊乡镇城乡建设用地增减挂钩的路径探讨-以绵阳市杨家镇为例(上).docx

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远郊乡镇城乡建设用地增减挂钩的路径探讨-以绵阳市杨家镇为例（上）

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摘要：本研究探讨了远郊乡镇城乡建设用地增减挂钩的实施路径。运用综合分析法、文献资料法、入户访谈法得出：远郊乡镇城乡建设用地增减挂钩的资金筹措，前期可以依靠市场，后期政府与集体要逐步收回自主权；产业转型发展要依托现代农业，构建三次产业互动发展的格局；新农村建设要开展新农村综合体建设，积极努力地改善农民的生产、生活条件。研究提出了跨越行政边界限制利用建设用地指标的指标周转置换机制；跨越行政级别限制杜绝贪污腐败的土地管理监督机制；以及复垦土地量质并重，切实保证耕地总量占补平衡的绩效评价机制。

关键词：土地利用，城乡建设用地增减挂钩，远郊乡镇，绵阳市杨家镇

1绪论

我国人多地少与土地粗放利用并存，建设用地扩张过度，用地结构也不尽合理。随着工业化、城镇化和农业现代化的推进，对土地资源的需求必将进一步加大。因而，开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩可以在促进“三化”协调上发挥更大的作用[1]。它是缓解人地矛盾、保障国家粮食安全、加快新农村建设、推进土地节约集约利用、促进经济社会可持续发展的一条新途径，将有效推进“工业项目向开发区集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”[2]。城乡建设用地增减挂钩，简称“双挂钩”，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理的土地整理工作。简而言之，就是农村通过复垦增加的耕地面积，可作为城市建设用地指标[3]。它既能缓解中国城镇化推进过程中建设用地紧张的局面，又能改善农村宅基地利用率低、农民人居环境差的现状。尤其是在西部偏远地区，还能在一定程度上解决农民外出务工后出现的农村留守儿童、留守老人等社会问题，促进农村和城市在经济上的协调发展[4]。

2研究区概况

2008年汶川地震后，为确保灾后重建工作能有计划地持续、规范进行，保障灾区群众的切身利益，提高灾区土地利用率，促进城乡一体化，国土资源部下发了《关于实行保障灾后恢复重建特殊支持政策的通知》（国土资发〔2008〕119号），将灾后重建工作和挂钩试点工作有机结合，灾后重建以土地增减挂钩试点工作为载体。在这一背景下，绵阳市国土资源管理部门选择在涪城区杨家镇的万和村和团阳寺村开展城乡建设用地增减挂钩试点工作。

2.1万和村、团阳寺村项目区概况

绵阳市涪城区杨家镇地处绵阳城区西南13km处，辖区面积37.1km2，辖12个行政村、1个社区居委会，全镇总人口15865人，农业人口14929人。杨家镇地形以浅丘平坝为主，土壤肥沃，交通便利，是绵阳市“一区三组团”总体布局中的“远郊组团区域中心镇”（见图1）。

选择万和村和团阳寺村作为挂钩试点项目区主要是由于这两个村在区位上有着较为明显的优势和较好的自然、人文资源禀赋。万和村离绵阳市区较近，村内有红旗水库等良好的自然资源，离主城区12km，新建的绵阳市二环路穿越该村2、3社。团阳寺村地势平坦，紧邻场镇，主导产业为乡村旅游业和蔬菜种植业，2010年成功申报为四川省乡村旅游示范村。两村土地“双挂钩”项目基础数据如表1所示，两村项目区土地利用现状及拆旧建新区位置如图2所示。

目前，万和村的居民点已完成施工设计，完成了335户集中安置概念性设计规划和一期安置点规划，正在施工的前期准备阶段。团阳寺村已完成230户集中安置的规划方案，一期主体工程已经完工，二期已经进入准备阶段。

2.2项目区民意调查

在开展土地“双挂钩”项目前，杨家镇人民政府对拟实施“双挂钩”项目的万和村和团阳寺村群众意愿进行了征求和摸底，涉及了拆旧区2个村共19个社，712户农户。两个项目区共有310户农户表示愿意进行拆旧，占拆旧区总户数的43%。其中，万和村同意拆迁的户数为总户数的50.23%，其中愿意统规统建的占49.77%，愿意统规自建的占49.32%，愿意货币化安置的占0.90%；团阳寺村同意拆迁的户数为32.72%，其中愿意统规统建的占总户数的20.22%，愿意统规自建的占71.91%，愿意货币化安置的占7.87%。

但随着项目的进行，村民们对于挂钩项目的实施情况又有一些新的看法，笔者和杨家镇的相关工作人员一同走访了万和村共计6个社93户群众、团阳寺9个社139户群众，进行了增减挂钩项目的入户民意调查，了解到村民的意见主要包括以下几个方面。

一是补偿标准问题。村民们大都认为现行的土地流转费用和拆迁安置标准都偏低①，在流转土地后自食口粮和蔬