官僚制和新公共管理理论在中国行政改革中的适用性分析.pdfVIP

官僚制和新公共管理理论在中国行政改革中的适用性分

析

摘要：官僚制因为适应了工业社会发展的需要，成为传统公共行政的

支柱范式之一。但是自上世纪70年代起，西方各国的官僚制逐渐出现种

种的现实困境，一场声势浩大的新公共管理运动席卷西方世界。官僚制和

新公共管理理论谁更适用于中国的行政改革呢？笔者认为目前中国仍然存

在着发展和完善官僚制的土壤，但是新公共管理的运行环境发育并不成熟，

因此，官僚制更适用于当前的中国行政改革，但新公共管理理论也给我们

提供了许多启示。目前我国行政改革的路径选择是借鉴新公共管理理论，

弥补和完善官僚制。

关键词：官僚制；新公共管理理论；适用性；行政改革背景；弥补与

完善

一、官僚制的产生与理性特征

官僚制（英文为Bureaucracy）主要由德国著名学者马克斯·韦伯设

计，是传统公共行政的支柱范式之一，是一种以授权——分层、集权——

统一、指挥——服从为特征的组织结构形态和管理模式。这一模式主要产

生于19世纪末20世纪初，当时的西方世界正处于从旧的、以家族为基础

的企业制度向大规模的资本主义企业制过渡的转折点，其工业化过程相当

迅速，但发展受到了封建制的严重束缚，各类大型组织的快速增长要求管

理的合理化，迫切需要一种稳定、严密、有效、精确的管理体系，因此，

官僚制应运而生。

基于对工业化时代特征和当时社会政治经济体制所作的概括和总结，

韦伯设计的理想型官僚制突出强调了以下几个方面的特征：一是层级制。

行政组织按权力自上而下排列成严格的等级层次结构体系，行政权力根据

工作需要自上而下逐级分解，上下级之间的职权关系严格按等级划定；二

是制度化。组织形成一套严格的成文的规章制度体系，行政人员必须在制

度章程规定的权限范围内按法规有序地行使职权；三是非人格化。行政人

员以严格排除私人感情的精神去处理公务，“不看人办事”，而是用理性

的规范来指导自己的行为；四是合理分工和专业化。行政组织进行明确分

工，组织内部的岗位根据组织本身的需要由相应的专业人才来承担，并靠

专业知识进行组织管理，为此，官僚组织必须提供系统全面的专业培训，

促使行政人员改进办事方法，提高工作效率，最终成为某一领域的专家。

作为一种管理模式，官僚制为现代组织管理提供了有效的工具，成为自工

业社会以来占统治地位的组织模式。官僚制之所以成为迄今为止最有效的

组织形式和管理方式，是因为它迎合了工业化大生产和行政管理复杂化的

现实需要。

因此，官僚制的产生和发展要以一定的社会政治经济条件为基础，只

要官僚制形成和发展的条件没有消失，官僚制仍然是一种占主流地位的管

理模式，仍然会显示出巨大的生命力。

二、官僚制的困境与新公共管理理论对官僚制的修正

自上世纪70年代开始，西方国家逐步由工业社会迈向后工业社会，

信息技术、知识经济等给社会各个层面带来巨大冲击，政府与企业之间相

互渗透，规模较大的跨国公司大量出现，全球一体化浪潮滚滚而来。与此

同时，人们的价值观和行为方式也不断改变，利益需求多元化，工作价值

观方面开始摈弃机械、僵化的程序性工作，追求更有挑战性和创新性的工

作。随着官僚制外部环境的改变，官僚制行政模式陷入困境：(1)强调层

级制使行政组织等级森严，大量资源和决策集中到高层，使基层组织虚弱，

降低了基层组织服务的灵活性、适应性、创造性。另一方面，科层制官僚

机构与生俱来具有自我膨胀的趋势，导致了政府权力和职能的几乎无限制

扩张，出现了大政府、大公共开支和高行政成本的现象；(2)强调制度化

滋生了墨守成规、繁文缛节的官僚主义，行政人员只能按繁多而又陈旧的

规章制度和工作程序行使职权，使行政人员失去了解决问题的主动性和实

际操作的灵活性；(3)强调非人格化带来了官僚式的冷漠，在官僚制组织

中，行政人员处理公务严格遵循规章制度，这意味着使人际关系转变为物

的关系，人逐渐失去自我和个性，变成不停运转的官僚机器上的一个小小

的齿轮，由此产生的官僚式的冷漠态度必然降低组织的工作效率。(4)强

调合理分工和专业化使行政组织过分依靠条块分割的专业化单位来解决不

断出现的新老问题，导致了专业性机构无休止扩大，但又缺乏系统和协调

地解决问题的体系。官僚制的现实困境引发了一系列的社会问题，政府财

政不断攀升，经济停滞增长，通货膨胀不断加剧，社会失业率居高不下，

公众对政府的信心不断下降。而官僚制行政模式却无力解决这些问题，于

是许多学者纷纷开始质疑这一传统行政模式，提出用