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企业破产法建立管理人制度

企业破产是市场经济条件下的一种客观经济现象，它是指企业在市场

竞争中，由于各种原因不能清偿到期债务，通过重整、和解或者清算等法

律程序，使得债权债务关系依据重整计划或者和解协议得以调整，或者通

过变卖债务人财产，使得债权人公平受偿。破产法律制度是规范企业破产

程序，公平清理债权债务，保护债权人和债务人的合法权益，维护社会主

义市场经济秩序的一项重要法律制度。破产管理人制度是西方发达国家破

产法中最成熟的一项制度，它在破产案件的处理过程中发挥了不可替代的

作用。

中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议

通过的《中华人民共和国企业破产法》将于2022年6月1日起施行，作

为中国第一部市场经济破产法，其亮点之一就是用管理人制度来替代现行

的清算组制度，使之与国外通行的破产法律制度相衔接。

破产管理人在破产程序中承担重要的职责，它负责债务人财产的管理

和处分，决定债务人的内部管理事务，代表债务人参加诉讼或者其他法律

程序。除重整程序中债务人自行管理财产和营业事务的情形外，管理人实

际上就成了破产企业的意志机关，决定债务人的一切事务。因此破产管理

人具有相应的法律地位和性质尤为重要。

一、为实现“保护债权人、债务人以及破产进程中所有利害关系人的

合法权益”的目标价值，要求破产管理人具有中立性地位

破产制度的首要目标，是最大限度地实现债权，保护债权人利益，并

在存在多个债权人的情况下，实现全体债权人之间的公平受偿。同时，各

国法律均规定，法人破产后主体资格消灭，未能满足的债权不再清偿。所

以说，现代破产制度并非全是对债务人不利的制度，它亦体现了维护债务

人利益、为其提供东山再起机会的价值取向。一个企业破产，首当其冲的

受害者就是企业职工。在涉及破产企业欠税的情况下，国家也是破产程序

中的利害关系人之一。除此之外，破产债权人、取回权人、别除权人的合

法利益也应受到保护。由此可见，破产程序涉及的利益主体是多方面的，

而且各个主体的利益常常处于此消彼长的对立状态，破产管理人在破产程

序中必须能够站在客观公正的立场处理破产事务，因为一旦有其自身利益

牵涉其中，公正的天平就会发生倾斜，必然要损害部分利害关系人的合法

权益，这就要求破产管理人的得失必须不受破产程序中各法律主体实体利

益变化的影响，其既不能是债权人的代表，也不能是国家机关的代表，更

不能是债务人的代表，而只能是中立性组织。

二、为实现“及时了结当事人之间的债权债务纠纷，提高经济运行效

率”的目标价值，要求破产管理人具有专业化地位

能否及时了结当事人之间的债权债务纠纷，完全取决于破产管理人的

工作效率。但在具体的破产程序中，破产事务往往非常繁杂：经历的程序

一般包括重整、和解和清算；工作内容则既要对债权进行登记，又要负责

破产财产的管理、清理、估价、处理和分配，有的还要进行诉讼活动；涉

及的问题既有实质性的，又有程序性的，加之大量的法律事务和财会事务

掺杂其间，技术性比较强。要高效完成上述工作，绝非普通组织所能胜任。

这就决定了破产管理人必须专业化，必须是专门从事这一职业的组织：一

是要通晓法律知识，熟知破产法的相关规定；二是要熟悉会计业务，具有

管理财产的能力；三是要熟悉商业交易规则；四是要连续从事该项工作，

具有相应的实践工作经验。否则，效率就无从谈起，破产法律制度的目标

价值自然难以实现。

而现阶段，我国企业破产──特别是全民所有制企业破产，清算组由

人民法院、同级人民政府从企业上级主管部门、政府财政、工商、计委、

审计、税务、物价、劳动、人事等部门和专业人员中用公函指定组成。这

一做法在实践中暴露出了许多问题：一是工作效率低。因为清算组成员都

有各自的本职工作，若本职工作与清算工作发生冲突时，又不可能放弃本

职工作，从而影响破产工作的进程和效率。二是专业水平低。来自各个部

门的人员并非都适合破产案件的清算工作，也不一定具备必要的专业技能

和法律知识。事实上各部门在选派人员时往往要从本部门工作需要出发，

不可能让本单位的骨干力量去，这势必会影响清算工作的专业性和权威性。

三是利益不超脱。因为企业上级主管部门与企业之间利益休戚相关，同时

企业破产在某种程度上也可能在财政、税收、职工安置等方面牵涉到有关

政府部门的利益，因而使他们很难站在公正立场上进行破产管理与清算，

债权人的利益难以得到保障。四是债权人会议的监督权难以行使。由于清

算组是由政府各部门派员组成，这就使清算组具有了一