16项国家级光伏行业用地政策梳理.pdfVIP

光伏发电用地一直是行业重点关注的问题，其用地性质、具体适用于哪种用地政策关系到了

光伏项目的立项、收益以及是否违规等一系列界定和决策。为支持光伏发电产业健康发展，

明确用地管理政策，国务院、国土资源部、国家林业和草原局、国家发改委、国家能源局、

自然资源部、水利部等部门前后制定了若干政策性文件，以指导光伏行业用地有关事宜。本

文梳理了逾10年间国家陆续下发的若干光伏用地政策相关文件，以供行业参考。

2007年，国家发展改革委办公厅印发了《关于开展大型并网光伏示范电站建设有关要求的

通知》，首次提出并网光伏示范电站建设占地应主要是沙漠、戈壁、荒地等非耕用土地的用

地要求。在经过第一批、第二批光伏特许权示范项目建设后，光伏发电项目的发展首次提速，

光伏用地政策则进一步明确。

2013年，国务院印发《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》，给出更完善的土地支持

政策和建设管理意见。对利用戈壁荒滩等未利用土地建设光伏发电项目的，在土地规划、计

划安排时予以适度倾斜，不涉及转用的，可不占用土地年度计划指标。探索采用租赁国有未

利用土地的供地方式，降低工程的前期投入成本。光伏发电项目使用未利用土地的，依法办

理用地审批手续后，可采取划拨方式供地。完善光伏发电项目建设管理并简化程序。

土地拥有权和使用权的问题是抑制中国光伏发展的问题之一，其国有化的特殊性让项目业主

会担心土地使用权的不可持续性，该文件首次将土地问题公开并提出明确的管理办法，解除

了项目投资方的顾虑。

2014年，国家能源局印发《关于进一步落实分布式光伏发电有关政策的通知》，首次提出

鼓励开展多种形式的分布式光伏发电应用，明确表示因地制宜利用废弃土地、荒山荒坡、农

业大棚、滩涂、鱼塘、湖泊等建设就地消纳的分布式光伏电站。鼓励分布式光伏发电与农户

扶贫、新农村建设、农业设施相结合，促进农村居民生活改善和农业农村发展。

在此文件之后，各类光伏+农业、林业、渔业、滩涂的农光互补、林光互补以及渔光互补等

项目开始在终端电站环节得以应用，但由于未对光伏+项目的具体用地政策给出明确管理办

法，故此类项目的落地条件仍在探讨。

2015年，国土资源部、国家发改委、科技部、工业和信息化部、住房城乡建设部、商务部

联合印发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》则对光伏用地

事宜给出更为明确的管理办法。

文件提出，光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、

不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作

出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门

备案；对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。对建设占用农用地的，所

有用地部分均应按建设用地管理。

该文件即业内常常提到的国土5号文，其对光伏发电项目占用地类和利用方式方面进行了区

分，进行分类管理。一方面，是光伏方阵用地可按照未利用地的原用途管理，不需要办理未

利用地转建设用地的手续；另一方面，则是对于占用农用地的，则不管是方阵用地还是其他

用地均需按照建设用地管理，这基本禁止了此前讨论的“农光互补”、“渔光互补”等模式。

同在2015年，国土资源部还下发了《光伏发电站工程项目用地控制指标》的通知，该项政

策则对光伏用地按照坡度不同分为三类型，按照并网电压等级、发电效率给出单位占地面积

计算方式，并对不同类型支架的用地形式与规模给出计算方法。

同年，国家林业局还下发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》，对“林光互补”

模式的光伏电站用林提出了有关要求。文件表示，各类自然保护区、森林公园（含同类型国

家公园）、濒危物种栖息地、天然林保护工程区以及东北内蒙古重点国有林区禁止建设；禁

止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地以及年降雨量400毫米以下区

域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地；对

于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光

互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

2016年，国土资源部下发《关于光伏发电用地有关事项的函》，明确表示对于使用农用地

新建光伏发电项目的，包括光伏方阵在内的所有用地均应按建设用地管理，依法履行规划、

计划、转用、征收、供应手续，其中农用地类型按照土地调查成果认定，光伏方阵面积按照

国土资规11号文核定。

2017年，国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局则联合下发了《关于支持光伏扶贫和规

范光伏发电产业