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在全市财政系统深化零基预算改革

暨2024年度财会业务培训会上的辅导报告

同志们：

按照党的二十届三中全会提出的“深化零基预算改革。完善国有资本经营预算和绩效评价制度，加强公共服务绩效管理，强化事前功能评估”的要求，财政部部长蓝佛安表示“支出上深化零基预算改革，管理上更加突出绩效导向”，为我国下一步完善预算编制、推进财政科学管理指明了清晰路径。今天，我们在这里召开全市财政系统深化零基预算改革暨2024年度财会业务培训会，目的是为了深入贯彻落实党的二十大精神和中央经济工作会议精神，进一步提高财政财务管理科学化、精细化、制度化管理水平。下面，我将围绕“深化零基预算改革筑牢财政科学管理根基”这一主题，与大家共同探讨和交流。

一、零基预算的起源与应用

无论是企业还是政府，在编制预算时一般以上年实际收入和支出为基础，综合考虑下一年度的变化情况，编制出下年度的收支预算。但实践中，实际执行结果并不一定合理，有些开支项目可能会由于已经完成而不再需要安排资金，还有些政策和项目在执行了一段时间后，已经不再需要政策支持或那么多的资金。为解决这些问题，零基预算应运而生。顾名思义，零基预算就是不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制预算，具体而言就是不受以往预算安排情况的影响，一切从实际需要出发，逐项审议预算年度内各项费用的内容及其开支标准，结合财力状况，在综合平衡的基础上编制预算的方法。

（一）零基预算的起源。上世纪70年代在美国出现了零基预算（ZeroBaseBudget）改革探索，每一年都对全部拨款重新进行审核，以实现控制政府开支的目标。从1972年起，佐治亚州州长吉米·卡特借鉴私营部门得克萨斯仪器公司的成功经验，在全州65个行政部门实行零基预算。卡特担任美国总统之后，联邦政府决定从1978—1979财政年度起全面采用零基预算编制方法，不仅针对新增开支进行全面审查，还对已有的各项活动重新审查、排序，从而将资金安排给更重要的政策和项目。随后，美国大约18个州采用了零基预算编制法。与此同时，加拿大公共部门和一些公司纷纷采用零基预算。1981年，罗纳德·里根就任美国总统后，摈弃了零基预算这个名称。从表面上看，零基预算似乎被逐渐放弃，但实际上，放弃的只是零基预算编制法中一些繁琐的程序和名称，零基预算理念和有益做法已经融入到现代预算管理之中。

（二）零基预算的主要操作方法。一是评估审查。管理者通过评估选择完成任务或从事工作的最佳方案，预测不同程度的服务水平产生的影响，以及不同服务水平所需要的经费开支，提出下一年度是提高还是降低目前的业务支出水平的建议，从而更有效配置资源，把有限的资金分配给最不可或缺、最具建设性的计划项目。二是排序。根据本部门或机构的职责，按照对本部门或机构利益影响的大小或重要性，对备选政策和项目按照降序排列，确定截止线，明确在下一财政年度“应当花多少钱、花在什么地方”。实践中，一些地方政府认为零基预算的程序过于繁琐，美国阿灵顿县等尝试采用简易的零基预算法，主要特点：一是政府预算决策部门通过规定业务部门的预算上限，如比上年开支水平低10%—15%，或指出由于财政资源的制约，必须削减预算，将管理重点放在总预算决策上，而不必陷入各部门的具体事务之中。二是在削减支出时，不仅仅只是预算决策部门审查各个项目的成本开支、削减预算，而是要求部门和项目管理者对现有全部项目和活动重新进行评估，确定哪些活动是不急需的或者可以取消，以及保留项目和活动的先后顺序，并且分析削减开支后所产生的影响。三是预算决策者与主要部门或项目的管理者进行面对面交谈，在必须削减开支时或者保证最低需求时，更易达成一致意见。四是操作更加灵活、有效，不像常规零基预算那样需要准备大量文件，也不要求对所有的活动进行排序。

自零基预算出现之后，人们对零基预算编制法的态度一直存在分歧。赞成的人认为，从理论上讲，应用零基预算可以更合理、更有效地分配财政资源，并能促使更多的人员参与预算编制工作。持反对态度的人则认为，零基预算不可能“消除”财政规划的赘臃部分，实施全套零基预算体系太耗费时间，因此是行不通的。

二、零基预算的升级版“预算支出审查”

2008年国际金融危机爆发后，越来越多的OECD国家认识到，政府部门对存量支出的忽视使一些低效无效、优先级别低的支出在预算中长期沉淀，造成财政资源闲置浪费、支出结构不合理、支出规模有增无减等顽瘴痼疾。为应对后危机时代财政可持续性的挑战，削减财政赤字、给新增支出创造财政空间，各国纷纷将预算管理关注重点从增量支出转向存量支出，预算支出审查成为OECD国家预算编制过程的“常规做法”。预算支出审查作为一种确定财政支出优先次序的工具，既可以说是绩效预算管理的重要做法，也可以说是零基预算的升级版。

（一）基本做法。预算支出审查主要是通过