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检察机关提起民事公益诉讼诉前程序探究

作者：刘中原

来源：《青年生活》2019年第04期

摘要：一般意义上的诉前程序是指诉讼主体如果没有利用特定的内部或行政救济之前，

不得通过诉讼的手段寻求司法救济。与一般意义上的诉前程序相区别，民事公益诉讼诉前程序

是根据起诉适格主体性质的不同而采取不同的督促方式。检察机关提起民事公益诉讼诉前程序

作为一项尚不成熟的制度，有诸多可探讨之处，笔者以下就相关问题做浅要探究。

关键词：检察机关;民事公益诉讼;诉前程序

一、检察机关提起民事公益诉讼诉前程序的构建问题

检察机关提起公益诉前程序具有检察机关的“补位性”和诉前程序的必经性与前置性等特

征。诉前程序的以上特性决定了其在构建时应把握好以下问题。

保证1.检察机关权力行使的谦抑原则。检察机关作为国家的法律监督机关，其同时享有诉

权和监督权时，不免会导致公权力干涉过深进而侵害他人的合法私益现象的发生。因此，诉前

程序的设立是对检察机关的约束，检察机关只有在相应适格起诉主体仍不作为或没有相应适格

起诉主体时，才能行使公益诉权。这种诉讼程序开启的不主动介入性，合理地限制了检察机关

环境诉权，保证了检察机关的诉讼谦抑性。

明确2.检察机关与适格主体起诉权行使顺位。2017年《民事诉讼法》修改后，可以提起公

益诉讼的主体包括：法律规定的机关、法律规定的有关组织以及检察机关。提起主体增加，

确定各主体起诉权的行使次序成为急需解决的问题。这也是设置诉前程序之立法目的。检察机

关作为公权力主体，其谦抑原则要求其不能充当公益诉讼的第一顺位主体。即只有适格主体不

愿提起公益诉讼时，检察机关才能介入。

督促起诉，提3.高公益诉讼案件的提起数量。行政机关在公益诉讼领域天生具有惰性。检

察机关作为法律监督者，对行政机关、有关组织会形成一定的威慑力。检察机关督促法律规定

的机关依法履行职责、督促其提起公益诉讼，可以有效降低“懒政”对公共利益保护带来的威

胁。检察机关建议有关组织提起公益诉讼，可对其形成舆论压力，进而促使其积极提起公益诉

讼。如是，也可以相应提高公益诉讼案件的提起量，增强公益诉讼的制度活力。

支持4.起诉，提高公益诉讼的质量。法律规定的机关作为行政机关，因其工作中极少涉及

诉讼活动，对诉讼存在认识不足、运用不熟练等问题。若缺乏相应指导，其提起公益诉讼的案

件质量也就得不到保障。此外，社会组织因其能力有限性，在介入公益诉讼时也存在一定障

碍。而检察机关则天然具有调查取证、与各机关沟通交流等方面的优势，诉前程序的设计即考

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虑到了这一点。实行检察机关“支持”诉讼制度，可以有效补足适格主体的诉讼行为能力、提高

公益诉讼的质量。

二、检察机关提起民事公益诉讼诉前程序的实践困境

基于检察机关提起民事公益诉讼诉前程序制度尚不成熟，因此在探索过程中也面临许多现

实问题与挑战。

案件管辖交叉，督促程序欠缺。依據最高人民法院出台的有关公益诉讼的司法解释，中1.

级人民法院是环境公益案件的一审管辖法院，然而检察院提起公益诉讼试点多为基层检察机关

承办公益诉讼案件，实践中很多环境案件会涉及追究刑事、行政责任，而不同诉讼制度的管辖

规定存在差异，需要协调，其中会存在诸多制度阻碍，如沟通成本高、检察机关管辖权有限

等。另外，由于管辖权的上下移动，“辖区”不稳定，会造成一定混乱。与此同时，针对行政机

关不作为，检察机关督促程序也面临诸多困境，如行政机关权限不分，相互间扯皮、推诿等，

督促程序面临督促对象不明确问题。

建议2.起诉的对象范围过小。根据规定，在诉前程序中，检察机关仅有权针对本辖区内的

有关组织发出建议起诉的检察建议书。而根据《环境保护法》以及最高院所出的司法解释，对

社会组织的资质要求不断提高，这就意味着符合条件的社会组织也相应减少。若还执意坚持以

“辖区”为界进行建议起诉的话，将严重影响社会组织在公益诉讼中的作用。

配套3.机制不健全，制度衔接性弱。诉前程序运用势必要对污染损害或者生态破坏进行风

险评估鉴定，就目前国内现状来看，评估鉴定机构数量少，评估对象模糊，评估难度大。针对

环境污染致损和生态破坏等事项的鉴定评估流程繁杂、费用高昂、鉴定周期较长。与之对应的

生态基金管理制度也不完善，很多公益诉讼案件判令被告承担巨额赔偿费用，