检察机关支持社会组织提起环境民事公益诉讼的困境与突围 .pdfVIP

检察机关支持社会组织提起环境民事公益诉

讼的困境与突围

作者：刘宇晨陈士莉

来源：《中国检察官·司法实务》2021年第05期

摘要：检察机关支持社会组织提起环境民事公益诉讼的实践效果不佳，存在支持起诉依

据不明确、案件数量少、社会组织依赖性强等问题。究其原因，既有检察机关支持起诉职责不

明、社会组织与检察机关提起诉讼顺位不清等缘由，也有社会组织自身局限等问题。建议通过

理清起诉顺位、明确检察机关支持起诉职责，同时强化社会组织自身建设，推动检察机关支持

提起公益诉讼制度日臻完善。

关键词：环境民事公益诉讼检察机关支持起诉社会组织

支持起诉原则是民事诉讼的基本原则之一。根据民事诉讼法第55条的规定，对污染环

境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向

人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。实践

中，检察机关支持起诉主要集中在支持农民工讨薪、支持未成年人申请撤销监护权之类的案

件。本文梳理了近年来检察机关支持社会组织提起环境公益诉讼的大量案件，通过研究检察机

关如何与社会组织良性互动问题，提出完善检察机关支持社会组织提起环境民事公益诉讼制度

的建议。

一、检察机关支持社会组织提起环境公益诉讼的理论分歧和实践困境

（一）支持起诉原则的理论分歧

对于支持起诉原则，完善论肯定支持起诉的存在价值，但因其缺乏指导原则和具体规则，

需要完善和改进;否定论主张废止支持起诉制度。关于废止原因，有学者主张检察机关支持起

诉会使司法机关出现错位或越位的情形，破坏原告、被告、法院的三方平衡构造关系;有学者

认为，支持起诉原则并不对民事诉讼具有普遍的指导意义，将其作为原则规定下来有违法理。

[1]同时，由于支持起诉原则在民事诉讼法中并无具体操作规定，由此导致检察机关在办理支

持起诉案件中，尽量限缩于支持弱势群体维权等胜诉把握大的案件，对于环境公益诉讼等专业

性强、难度大、有败诉风险的案件不会轻易支持起诉。

（二）检察机关支持社会组织起诉的实践困境

检察机关支持社会组织提起环境公益诉讼案件数量1.相对较少，占比呈下降趋势。2015年

1月至2018年9月底，全国法院共受理各类环境公益诉讼案件2041件，其中，社会组织提起

的民事公益诉讼案件205件，占比僅为10%。在我国32个省、自治区、直辖市中，受理社会

组织提起的公益诉讼案件数量10件以上的仅有江苏等4地，其中黑龙江、上海、西藏、陕

西、青海迄今还未实现案件零的突破。[2]一方面，环境民事公益诉讼案件逐年上升。另一方

面，环境民事公益诉讼中支持起诉的案件数量趋于稳定，占当年环境民事公益诉讼案件的比重

严重下滑。以江苏省徐州市为例，2015年，支持社会组织提起公益诉讼案件5件，占当年提

起公益诉讼的83.3%;2016年支持起诉1件，占当年提起公益诉讼的50%;2019年支持起诉1

件，占当年提起公益诉讼的2.8%。

检察机关支持起诉方式不尽相同。支持起诉的方式主要为督促起诉、协助提供专业咨询2.

意见、派员出庭、发表意见、协助原告列明举证、提供辩论提纲等。对于是否派员出席法庭、

发表意见、协助原告列明举证、提供辩论提纲，仍存有争议，各地操作不一。实践中还存在检

察机关因社会组织提起诉讼而由公益诉讼起诉人变更为支持起诉人的情形。例如，在江苏省盐

城市人民检察院诉扬州市寒江腾达化工厂等水环境污染责任纠纷中，在绿发会申请作为共同原

告参加诉讼获得许可后，盐城市人民检察院申请撤回起诉并作为支持起诉人参加诉讼。

社会组织3.依赖性较强。2015年以来，徐州检察机关办理支持起诉案件7件，因社会组织

无法及时派员参与案件调查，均由检察机关提供线索，并委托专家出具专业咨询意见确定诉讼

标的，派员出席法庭，发表出庭意见，并对执行进行监督。同样，前述申请作为共同原告的案

件，检察机关主动撤回起诉之后，社会组织轻易“取而代之”，由其作为原告提起环境公益诉

讼。由于检察机关在起诉之前已经将诉讼要求的证据全部取证到位，支持起诉案件的诉讼请求

全部获得法院支持，而社会组织自行提起的部分案件如“常州毒地案”等，因诸多原因未获得法

院支持。

二、检察机关支持起诉困境的原因分析

（一）检察机关在支持起诉中职责“不明”

立法确立支持起诉原则的初衷是对于损害国家、集体或个人民事权益的行为，在受害者没

有起诉时