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浅谈疾控体系的地位问题

现在，全国绝大多数疾控中心都有编制空缺，国家财政已在相当大程度上负担起各级疾控中心的费用，疾控人员不必再像以前那样忙于有偿服务。那么，在什么意义上，中国的疾控体系处于危机之中呢？突如其来的“新冠肺炎”疫情危机最突出的表现是疾控部门在整个医疗卫生体制中的相对地位持续下降，主要原因在于“非典”危机刚过不久，“重医疗，轻预防”的顽疾便再次复发。

法律地位

关于中国现行疾控体系的法规，以前只有一个2005年1月5日以卫生部第40号部长令发布的《关于疾病预防控制体系建设的若干规定》，曾被业内人士称为“我国疾控体系建设与管理的‘纲领性’文件”。但这个“规定”属于部门规章，在中国法律体系中位阶不高。问题是，连这个规定现在也失效了：国家卫计委2016年第1号公告宣布它“不再作为部门规章”。值得注意的是，与这个规定同一天以卫生部第39号部长令发布的《关于卫生监督体系建设的若干规定》并未失效。

对比新中国成立后的头30年，卫生防疫站刚创建不久，卫生部便于1954年10月颁布了《卫生防疫站暂行办法和各级卫生防疫站组织编制规定》。1964年，卫生部又颁发《卫生防疫站工作试行条例》，明确了卫生防疫站的性质、任务和工作内容，并规定了卫生防疫站的组织机构设置和人员编制。1979年，卫生部出台了正式的《全国卫生防疫站工作条例》。这三个文件虽然也属部门规章，但在当时的法规体系中，“条例”的重要性显然高于“规定”。1987年，国务院发布《行政法规制定程序暂行条例》后，部门规章不得再称作“条例”。但对疾病预防控制这样一套涉及全国上上下下的重要体系居然连个专门的“规定”也没有，实在是说不过去。

权责地位

卫生防疫站时期，它的定位一直是“卫生事业单位”，但同时它也一直是“国家授权的卫生监督机构”。当时，中国的卫生监管执法，一直都是由卫生行政部门依照卫生法律、法规，委托各级卫生防疫站实施的，后者成为最主要的卫生监督机构，负责“五大卫生”方面的监管，即食品、保健品、化妆品、公共卫生和学校卫生。

1985年以后，尤其是20世纪90年代，由于财政拨款减少，卫生防疫站不得不想方设法扩大有偿服务的范围，其手段之一便是利用其执法主体身份，以“卫生监督”的名义增加罚款收入。为了避免“卫生监督与有偿技术服务行为不分”，卫生部于2000年颁布《关于卫生监督体制改革的意见》，决定剥离卫生防疫机构的公共卫生监管职能，将它转移到卫生行政内部的卫生监管机构。2001年4月，卫生部办公厅下发的《关于疾病预防控制体制改革的指导意见》，明确了各级疾病预防控制机构的职能与任务，将原来赋予卫生防疫站的卫生执法、监督功能整体划出，移交给卫生监督体系。现在，虽然疾控系统与卫生监督系统都定位为事业单位，但前者是“从事基本公共卫生服务的公益性事业单位”，后者是“行政执法机构”，属参照公务员法管理的事业单位。

不管怎么说，从编制上来看，我国疾控中心的定位为事业单位，而不是政府部门，不具备行政权与执法权。“公益性事业单位”这种定位使得各级疾控中心在同级政府机构中地位很低。以中国疾控中心为例，它不过是国家卫健委领导下的一个直属技术性部门，当出现重大公共卫生事件时，它只能向上逐级通报，无法直通最高决策机构。由于中国疾控中心没有决策权和批准权，可能会造成控制传染病暴发的整个决策过程出现不必要的延迟。作为对比，俄罗斯的卫生防疫法规明确规定，其防疫体系是政府的组成部分，对卫生防疫部门的工作人员和专家实行联邦国家公务员制，其经费主要由联邦预算资金拨付。在美国，联邦疾控中心是政府部门，具有执法权（lawenforcement）、规管权（regulatoryauthorities），以及制定相关法规的权力，其主任由总统任命，会定期就重大的疾病预防控制问题向总统当面作简要汇报。除此之外，美国还有一支由6500多人组成的，穿军装、带军衔的“公共卫生服务军官团”（UnitedStatesPublicHealthServiceCommissionedCorps，USPHS），联邦疾控中心将为其招聘人员列为本系统的工作范围，而且该中心核心领导层中有多位军官团成员，必要时军官团可以应疾控中心请求进行紧急支援部署。