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浅析农村建房合同纠纷的案由确定问题

一、案情概述

以建设“美丽乡村”、显著改善农牧民生活环境为目标，通过每年确定整村推进工作，

在群众自愿、统一规划的基础上，某县在其辖区内全面推进富民安居工程，并通过政府补助

与农民自筹的方式落实建房资金。宁某系某县某镇村民，2012年6月，将其位于某村富民

安居工程的二层房屋建设发包给没有资质的郅某，并与郅某签订书面的“建设工程施工合同”，

后郅某组织陈某等多人施工，并于2013年7月将建成房屋交付宁某。因施工过程中，宁某

擅改原图纸设计，导致工程量增加，郅某要求宁某结算并给付该增加部分的造价成本，但宁

某以各种理由予以抵赖并拒绝给付，无奈之下，郅某将宁某诉至某县人民法院。

二、争议焦点

本案案由应确定为建设工程合同纠纷，还是承揽合同纠纷？

三、法律评析

1.富民安居工程的定性

本案富民安居工程系在村农民集体所有土地上进行的公共建设项目，某县、县下辖乡(镇)

政府虽然对农户有建房经费补贴，但该工程建设仍属村民自治范畴的行为，而非政府行为；

村民个人作为房主，是合法的房屋建设主体。主要理由如下：

第一，从土地性质看，本案富民安居工程所占土地为农民集体所有土地，而非国有土地。

根据《土地管理法》第10条、第11条和第43条的规定，农民集体所有的土地依法属于村

农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；农民集体所有的土地依法

用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权；村民建设

住宅经依法批准，可以使用本集体经济组织农民集体所有的土地。据此，本案中，某县全面

推进富民安居工程，并不是将农村集体土地转为国有建设用地后由有关政府部门组织建设，

而是由政府补贴部分资金，在不改变土地性质的前提下，由各村村民自行修建并委托乡镇负

责给予农户相应补贴。因此，某县、县下辖乡(镇)两级政府虽然给予了农户相应的资金补贴，

并规定乡(镇)政府负责工程的组织实施，但并未改变富民安居工程所占土地为集体所有土地

这一性质。

第二，从村民自治范围看，本案富民安居工程属于某县下辖各村村民自治范围内的事务。

《村民委员会组织法》对村民委员会的主体性质、工作职能作了十分明确的规定，该法第2

条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行

民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，

调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。”第8

条第2款规定：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财

产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”第24条规定：“涉及村民利益的

事项，应经村民会议或者授权村民代表会议讨论决定。”据此，本案中，富民安居工程系在

村农民集体土地上建设的公共项目，系村民自治范围内的事务；乡(镇)政府对该等建设项目

的申报、规划和组织实施的权力，不及于富民安居工程；各村村民大会或者村民代表会议在

授权范围内依法有权决定是否实施富民安居工程；村民个人作为房主，显系合法的房屋建设

主体。

2.宁某与郅某签订的合同效力分析

(1)宁某是否为适格的发包人

我国《建筑法》第2条第1款规定：“在中华人民共和国境内从事建筑活动，实施对建

筑活动的监督管理，应当遵守本法。”第83条第3款规定：“农民自建低层住宅的建筑活动，

不适用本法。”原建设部《关于加强村镇建设工程质量安全管理的若干意见》进一步规定，

“对于建制镇、集镇规划区内的所有公共建筑工程、居民自建两层(不含两层)以上、以及其

它建设工程投资额在30万元以上或者建筑面积在300平方米以上的所有村镇建设工程、村

庄建设规划范围内的学校、幼儿园、卫生院等公共建筑(以下称限额以上工程)，应严格按照

国家有关法律、法规和工程建设强制性标准实施监督管理。”据此，本案中，宁某位于富民

安居工程的建设房屋为两层楼房，属于农民自建低层住宅的建筑，应不受《建筑法》的调整。

根据《合同法》对建设工程合同的定性，《合同法》、《建筑法》等相关法律、法规和规

章对建设工程合同发包人和承包人主体资格均有严格要求：发包人一般为建设工程建设单位，

承包人为具有从事勘察、设计、施工业务资格的法人，且要具有相应资质，即自然人不能成

为建设工程合同的发包人，也不能成为承包人。由于本案不受《建筑法》等法律的调整，故

本案发包人宁某，即房主系自然人，将其两层