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调整完善乡镇财政所职能的意见和建议

摘要：作为乡镇一级财政来说，取消农业税后，乡镇财政所的职能无疑将发生

深刻变化。在当前逐步建立农村公共财政的形式下，如何调整乡镇财政的职能，

如何完善财政职能的转换，是当前亟需认真研究解决的问题。

关键词：乡镇财政职能

乡镇财政所在加强乡镇财政财务管理、组织地方财政收入、开展财政监督、

发展地方经济、维护政权建设等方面具有不可替代的重要作用。笔者结合自己工

作实际，对当前形式下乡镇财政所职能进行了实地调研。现将具体情况简报如下：

一、目前乡镇财政所职能基本状况

对辖区内乡镇财政所调研，实地了解了乡镇财政所的职能和管理状况。目前，

乡镇财政所承担的工作主要是：1.负责乡镇一般预算资金的收支管理，部门综合

预算管理；2.非税收入、契税、耕地占用税的征收及协助税收征管；3.财政补贴

资金发放与信息化管理。调研中发现乡镇财政职能在履行中存在下列问题：

（一）分税制财政体制不够完善,事权与财权相脱节

严重影响了乡财政职能的充分发挥。“分税制”的不完善使乡镇财政缺乏稳定

的高收入来源，支出压力大。1994年起我国开始实行“分税制”，但至今省以下

“分税制”体系采取了不尽合理的基数法，一方面，税收收入一层层向上集中，中

央得了“大头”，地方收入相对减少并经过省、市、县三级的层层盘剥，乡镇财政

收入逐渐被掏空。税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府

对农业税的征收工作的积极性，但是随着农业税的免征，支撑乡镇财政的一大主

要财力落空，乡镇财政靠微小增幅的工商税收增加财力来自我消化农业税税基，

显然是不切实际的。而财政转移支付，对乡镇财政来说，大多还缺乏规范、透明

的转移支付办法，没有能科学地配合分税制改革最终落实。另一方面，支出责任

却一层层向下转移，中央出台的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方财政支

出压力加大。落实到具体事务，乡镇财政所承担的大多是一些刚性强、欠帐多、

支出基数大、无法压缩的支出。如农村教育、民兵训练、优抚等就基本由乡镇负

担了，还有道路、危桥、医疗、文化及其它一些社会福利项目，主要由乡镇配套

组织实施，但是资金来源溃泛，完全由乡镇预算负担必将导致资金短缺。乡镇政

府没有足够的税收收入来源、显得财权范围小，而事权范围又过大，缺乏与责任

相对应的经济财力支撑，仅仅依靠弱势的农村经济和濒临破产的乡镇企业，连最

基本的“吃饭问题”都难以解决，更遑论公共建设和公共服务。

（二）地方财政缺乏自主权,职能严重弱化，乡镇财政预算越来越显“软化”

主要表现在以下几方面：一是上级政府出政策，下级政府出钱，这是乡镇财

政预算“软化”的典型表现。这些在正常预算之外出台的支出政策，明显缺乏对乡

镇预算应有的尊重。二是上级部门为了本部门利益，在实施某项目时，往往要求

地方政府按比例配套财政资金，否则不予安排项目，而配套资金显然不会事先被

纳入乡镇年初预算之内的，这些临时性、不得不开支的项目，对乡镇财政预算的

正常执行带来很大的冲击，也进一步降低了地方人代会批准预算的权威性。三是

乡镇自身财务管理松散，支出缺乏预算约束，缺乏监督，随意性强，机关运行成

本逐年加大，人为加重了乡镇财政负担。

（三）税收管理体制的缺陷不仅加重了乡镇财政的困难，进而影响乡财政职

能的正常发挥

以我区关王庙乡为例，目前基本是由条条统管国、地两税负责工商各税的征

收，而乡财政只负责征收农业二税和非税收入，这客观上造成了一些扯皮现象。

另外，税务部门往往从完成收入任务指标出发，当年任务完成后不愿过多超收，

以便为下年“留有余地”，不能做到真正意义上的应征尽征，造成人为的收入流失。

再有现在地方政府流行一种“财政收入才是硬政绩”的说法，各级领导关心财政收

入是好事，但是为了完成和超额完成当年税收任务，地方政府踏上了引税之路，

随之带来的则是大幅度的引税返还和财政收入的虚假繁荣，不能提高财政提供公

共品和服务能力，抬高了税基，恶性循环，扰乱了税收秩序。为了适应新形势要

求，应及时转变充实乡镇财政职能。从一级政府一级财政的角度看，如何规范乡

镇财政职能、加强乡镇财政管理、发挥乡镇财政监督作用，还有不少需要研究解

决的问题：

1.从机构编制来看。我区对乡镇财政所实行“以乡为主”模式，2005年乡镇机

构改革后，乡财政所人员定为事业编制。但就全国看，情况很不一样，有的改为

县区财政局派出机构，有的与乡镇农经站合并；人员编制也不统一，有行政编制，

也有事业编制，还