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【社会救助】

中国的城市贫困：社会救助及其效应

都阳 AlbertPark

内容提要：本文利用两轮城市微观调查数据，分析了城市贫困救助体系的瞄准及其救助效率问题。研究表明，对于城市贫困的救助手段在城市经济体制转型过程中发生了明显的变化。而且，和国际上类似的项目相比较，中国目前的救助体系具有较好的救助效率。本文还分析了家庭和工人对贫困救助体系的反应，结果表明更好地设计救助方式将有助于避免贫困救助在劳动力市场上产生消极效应。

关键词：城市贫困/社会救助/贫困瞄准

在很长一段时期内，人们都认为中国的贫困问题只存在于农村地区。因此，中国政府在20世纪80年代中期开始的扶贫计划，主要定位于贫困集中的农村地区的脱贫。然而，随着经济发展和社会结构的变迁，贫困的区域分布、构成、性质以及政策也发生了相应的变化。这其中有两类因素使得城市贫困开始进入研究者和政策制订者的视野。首先，城市经济体制的改革，使得城市经济的构成主体发生了根本的转变。20世纪90年代中后期的城市国有经济重组，不仅加速了国有经济的调整，也通过激进的劳动制度改革，造成数千万城镇职工下岗，其中很大一部分成为持续的失业者。这一部分人群中，有很大一部分人力资本和其他禀赋条件不足的劳动者因此而陷入贫困。其次，随着农村向城市的人口迁移成为越来越普遍的社会现象，迁移人口贫困的形式与发生程度也成为城市贫困的重要方面。

20世纪90年代中后期出现的劳动力市场冲击对中国的城市贫困及其救助体系所产生的影响是深远的。劳动力市场冲击的直接表现是失业率的显著上升，尽管公布的登记失业率难以反映城市失业的真实面貌，但通过一些抽样调查则可以了解城市失业的严重程度。根据Giles等（2006）的估计，部分城市的失业率由1996年的7.2％上升到2001年的

12.9％。劳动力市场冲击不仅使城市贫困开始进入人们的视野，更由此引发了中国城市贫困救助体系的建立与完善。具体而言，城市贫困的救助从和就

业相关的临时性支持措施向社会化的救助体系过渡，中国的贫困救助体系逐渐成为社会安全网的有效组成部分。

本文希望通过对城市贫困产生及救助体系变化时期的观察，动态地观察中国城市贫困救助体系的变迁，及其对减贫所产生的效果。

一、中国的城市贫困救助体系

如前所述，对城市贫困的认识开始于20世纪90年代中期。在长期的计划经济时期，城乡分割的格局和城市偏向的经济发展战略，使得城市居民的福利有全面的保障。这种福利体系是和全面就业相联系的：单位为职工提供养老、医疗、住房等等福利保障。开始于20世纪90年代中期的国有经济重组，突出的特征就是打破了对城市就业的全面和终身的保障，这也就意味着与就业相联系的福利体系随之结束。因此，城市劳动力市场上激进变革的直接结果是产生了城市贫困群体。

对于城市贫困的应对措施起先也是过渡性的，集中体现于对目标群体的转移支付和就业岗位紧密联系。在城市劳动力市场重组比较剧烈的时期，一些临时性措施被用以缓解原有福利体制崩溃所产生的消极影响。如国有企业的下岗职工从再就业中心领取生活补贴，部分企业通过买断工龄的方式对职工进行一次性补偿，以提前退休的方式补偿劳动者等。但是，随着劳动力市场的日趋规范，贫困救助逐渐和岗位相脱离，“最低生活保障”成为政府应

对城市贫困最主要的制度安排。

1993年，上海市结合本地实际，借鉴国际上制定贫困线进行救济的规范经验，率先出台了城市居民最低生活保障线制度。随后，民政部及时总结上海经验，在1994年召开的第十次全国民政会议上明确提出：“随着经济体制改革的深入，建立健全社会保障制度”，“对城市社会救济对象逐步实行按当地最低生活保障线标准进行救济”。1997年9月，国务院发出《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求1999年底前在全国所有城市和县人民政府所在地的镇建立这项制度，使这项工作全面展开。到1999年9月，全国667座城市和1638个有建制镇的县人民政府所在地，全部建立了这项制度。因此，从1999年开始，城市低保人口的变化可以看作是纳入社会救助体系的城市贫困人口的变化。如图1所示，从其实施的过程看，低保所覆盖的人口数量在经历连续的增长后趋于稳定，而对低保人口的人均月给付金额基本处于增加的态势，到2006年7月，人均月给付标准为78元。

民政部