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行政事业性国有资产管理:保值增值与路径选择
[摘要]本文通过对中国行政事业单位国有资产管理实践存在问题的总结反
思,发现关键之处在于没有明确的主体来对行政事业性国有资产进行分类管理,
致使产权模糊、管理目标交错。同时,法律制度建设相对落后,缺少良好的外部
监督机制也使得行政事业性国有资产管理不够有效。针对这些问题,本文从重置
产权主体、完善监督、进行全过程管理3个方面给出了相应的建议。
[关键词]行政事业单位;国有资产;保值增值
1行政事业性国有资产概述
行政事业单位的国有资产是指由行政事业单位占有、使用的,在法律上确认
为国家所有,能以货币计量的各种经济资源的总和。其表现形式为固定资产、流
动资产和无形资产等,其范围包括国家拨给行政事业单位的资产,行政事业单位
按照国家政策规定运用国有资产组织收入形成的资产,以及接受捐赠和其他经法
律确认为国家所有的资产。这些国有资产广泛分布在维护国家安全、进行社会管
理以及服务公众的党政机关、事业单位、政府驻外机构、部队、社团及其他非政
府组织。据有关单位测算,行政事业单位净资产约占全部国有净资产总额的1/3,
到2010年底,我国行政事业单位国有资产总量已突破10万亿元,预计我国
行政事业单位国有资产的比重将会超过企业经营的国有资产。
2行政事业单位国有资产管理中的问题
2.1行政事业单位国有资产管理主体模糊
自国家开始重视国有资产管理以来,伴随着行政改革,先后有国家国有资产
管理局(1988)、国务院机关事务管理局(1991)、财政部担当过行政事
业性国有资产的管理主体。2003年3月,将企业国有资产划给新成立的国务
院国有资产监督管理委员会(简称“国资委”)进行监督管理,而行政事业性国有
资产仍由财政部管理。应该说,行政事业性国有资产的产权归属是单一的、完整
的,但在实践中,产权却是模糊的。模糊的产权直接导致了管理主体的责、权、
利不清晰,行政事业性国有资产要么就是没有明确的主体来承担这些系统的国有
资产管理,要么就是主体太多,出现多头管理,混乱不清的局面。特别是在非经
营性资产转经营性资产以后,出现了所有权虚置,出资方和经营方却并未严格按
照法律程序确立彼此的法律关系和权利义务,致使资产归属不清、产权虚置、管
理缺位。
实践中,广西南宁威宁资产经营有限责任公司的市场化管理模式是目前国内
行政事业单位国有资产管理比较成功的。但是,威宁归口南宁市国资委管理,而
事实上,行政事业性国有资产目前是由财政部实行分级管理的,国资委只承担企
业经营性国有资产的监督管理。如此看来,国资委有越位管理之嫌,但威宁公司
的性质又是国有企业,国资委理应对其进行管理。如此背景下,国资委几乎拥有
了全部的国有资产的监督管理权,这显然又违背了当初特设的本意。到底是以资
产管理方财政部为威宁公司的主管方,还是以威宁的公司性质为管理依据,将威
宁公司归口国资委主管,这是一个悬而未决的问题。
2.2行政事业单位国有资产管理目标混乱
原则上说,行政事业单位国有资产属于非经营性国有资产。由于其配置领域
的非生产性,使用目的的服务性,补偿、扩充的资金来源的非直接性特点,并不
具有资产增值的特点。其管理目标侧重于确保资产的安全和完整,实现资产的有
效利用,以最小的成本获取最大化的社会效益。但由于历史原因和“非转经”政策,
我国行政事业单位形成了较大规模的经营性国有资产。这些国有资产作为资本金
进入市场经济领域,从而具有商品的属性,表现为流动性和竞争性,自然其存在
就有了资本性的要求——最大化资产收益,不断增值。
实践中,我国要么对行政事业性国有资产全盘实行公司化和市场化运作,要
么就是完全依靠行政委托来进行管理,前者如“威宁模式”,而后者则是当前主要
的管理方式。不同性质和用途的资产分别承担着不同的目标和任务,理应采用不
同的管理方法。非经营性国有资产的管理目标就是以最小的成本最大化社会效
益,而经营性国有资产就是要让其尽可能地保值增值,只有确定不同的管理目标,
才能最大限度地提高资产的使用效率。
2.3行政事业单位国有资产法制化进程缓慢
好的制度不一定带来好的结果,但不完善的制度一定会导致公平的缺失。要
防止国有资产的流失,确保国有资产保值增值,必须要有规范、完善的法律制度
为其保驾护航。目前,针对经营性国有资产管理的《企业国有资产法》已于20
09年施行,但行政事业单位内的经营性国有资产并不受本法约束。目前
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