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新生代农民工立法保障思索

本文

一、新生代农民工与区域行政立法的提出

（一）新生代农民工的社会分析

农民工是改革开放后社会经济转型时期的特殊产物,20世纪80年代后期、尤其为

90年代后期的“民工潮”充分体现了这一群体在经济社会发展中的重要作用。随着

时间推移和代际更替,农民工群体的内部结构也逐渐发生历史性转变,一批生于20世

纪80年代后的新型农民工悄然崛起。学界在2001年便注意到了这一群体,并使用了

“新生代农村流动人口”这一概念,[1]近年来调查发现,我国1.5亿进城务工的农民

中,1980年后出生的已约有1亿人,占该群体的60%多,随着时间推移,该群体将完全

由这一代农民工所组成,这一代农民工在社会经济中日益显示出其重要力量。2010年

1月31日,由国务院发布的2010中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城

乡发展力度,进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首次使用了“新生代农民

工”这一提法,标志着官方将这一概念正式纳入了制度设计的范畴。与老一代农民工

相比,新生代农民工具有鲜明的特征：受过相当程度的教育,加上接触使用现代通讯

媒介技术较为熟练,使他们视野和思想更加开阔丰富；他们多数较少务农甚至根本没

有务农经历,使得他们不愿意再返回农村,而是更加迫切地渴望融入城市谋求自身的

发展；他们在社会发展和城市生活中逐渐有了强烈的自我意识,维权意识开始觉醒,

对公平正义的诉求也更加强烈。作为对社会结构产生革命性影响的一群,新生代农民

工成为改变我国城乡面貌的决定性力量,他们身上具有的与上一辈的不同点,为城市

行政和大众管理提出了新的考验和要求。尽管新生代农民工各方面素质较第一代农

民工有了明显提高,然而其生存发展仍面临许多困境：由于政治参与度低,缺乏话语

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权,许多政府部门在制定大众政策时很少考虑这一群体,甚至是以侵害和牺牲他们的

利益为代价获得短视发展,新生代农民工依然遭到来自城市各方面的人为排斥,始终

处于边缘化的位置,在各种大众资源的占有中处于劣势。然而在户籍制度、社会保障

体系、住房政策、教育体制等各种领域,保护这一群体的相关制度设计仅刚刚破题,

因此新生代农民工依然未能摆脱社会弱势群体的地位。面对这一群体的问题,2010年

中央一号文件中明确要求“采取有针对性的措施,着力解决新生代农民工问题”。如

何保护这一弱势群体的利益,为各种相关制度设计提出了新的要求。

（二）新生代农民工保护与区域行政立法的提出和理论扩展

1.新生代农民工保护与区域行政立法的提出

区域行政立法是我国行政法学的一个新课题,与其他区域行政问题（如区域行政

契约、区域行政协调等）一样,当前对该课题的研究讨论主要建立在区域经济一体化

的现实基础上。所谓区域经济一体化,是指“在一个主权国家范围内,地域上较接近

或地理和文化特征较相似的省区之间、省内各地区之间、城市之间,按照区域经济发

展的总体目标,充分发挥地区优势,通过合理的地域分工,在全区域内优化配置生产

要素,推动区域经济协调发展,以提高区域经济总体效益的动态过程”。[2](P30)本

质上看区域经济一体化,是一种建立在生产社会化基础之上,生产要素在市场作用下

与各地区之间自由流动、优化配置的过程,反映到上层建筑则是各地区间法律、制度、

政策等一体化的过程。在我国,地方政府拥有一定的行政立法权,这种地方立法权的

设计初衷在于发挥地方政府管理地方事务的积极性,然而也存在着导致地方行政立

法分散化、碎片化的可能,表现为：在区域经济一体化背景下,一些带有强烈地方保

护和行政垄断色彩的地方政府立法,往往成为了阻挠区域经济一体化的行政壁垒,限

制了生产要素的自由流动；或者各地区对一些共性问题规定不一,造成行政立法冲突,

使得生产要素流动失衡,区域经济难以协调发展等。从行政法角度观察,这种区域经

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济一体化下的行政立法分散碎片化本质上是“地方政府在竞争过程中利用行政权力

对经济要素的自由流动进行阻碍、分割的结果”。[3]因此,解决这一问题的关键在

于地方政府间达成合作,通过行政权在一体化区域层面上的再配置与协调来改变原

本行政权力各自为政的分割状态,从而实现生产要素在地区间的自由流动和优化配

置,这种区域层面上的行政权的协调即是区域行政。新生代农民工劳动力作为一种生

产要素,对其保护自然要建