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政府投资项目实施“代建制”试点的比较分析与研究

湛江市基础设施建设投资有限责任公司甘文成

摘要：本文通过借鉴各地政府投资工程项目“代建制”试点的成功经验，对各地“代建制”模

式的进行比较分析，从政府投资工程“投、建、管、用”职能分离的建设管理体制改革的角度，

研究了“代建制”的一般模式和发展趋势。

关键词：政府投资；项目管理；代建制；模式

随着我国投资体制改革的不断深入，政府投资项目的建设管理模式已由“投、建、管、用”

多位一体的模式逐渐向“投、建、管、用”职能分离的模式转化。近年来，全国各地均已开始

推行政府投资建设工程“代建制”项目管理模式的试点工作，并取得显著成效，实现专业化

建设管理，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的，这是政府投资项目管理的

一种创新。

结合各地试点的成功经验，国务院于2004年7月16日发布的《关于投资体制改革的决定》

就明确：“加强政府投资项目管理，改进建设实施方式”，“对非经营性政府投资项目加快推

行„代建制‟，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目

投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”，加快了我国对非经营性政府投资项目实

施“代建制”的步伐。11月16日，建设部又出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》，

实质上就是规范“代建制”操作。本文主要结合建设部出台的《建设工程项目管理试行办法》，

对上海、重庆和深圳三地试点所形成的经验进行比较分析和探讨。

一、三地试点的显著成效

1、上海模式

上海政府投资工程管理体制改革自2001年启动，改革的目标是建立“决策科学化、主体多元

化、管理专业化、行为规范化”的管理模式和运行机制，核心是实现政府投资职能、投资管

理职能、工程管理职能的分离，切实转变政府职能，确立投资主体地位，形成工程管理市场，

提高投资效益，防范投资风险，提升建设管理水平。

根据投、建、管、用四分离原则，上海重点开展工程建设项目“代建制”工作，早在2001年

就先后出台《关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见》和《上海市市

政工程建设管理推行代建制试行规定》，提出建设交通系统政府投资项目建设管理体制改革

实施方案，实行“政府、政府所属投资公司、工程管理公司”的三级管理模式，已在市政、水

务、环卫、交通等系统确定了11家单位为首批承担政府投资项目的工程管理公司。

上海模式主要由政府主管部门、业主（投资方）、代建单位、设计和施工承建商四个方面组

成，政府、投资公司、代建单位的权责一致，均在界定的职责范围内，根据国家建设法规、

条例和基本建设程序行使权力，履行职责。由新成立的行政主管部门上海市市政工程管理局

来推行“代建制”试点，并依法成立具有独立法人地位的项目法人作为投资者（业主），通过

市场逐步培育工程管理公司作为代建单位。

上海政府主要借助工程管理公司完成政府投资工程的管理，并赋予投资公司较大的责任，确

立投资公司作为政府业主代表的投资主体地位，主要对项目投资与还贷、设施经营进行全过

程管理。投资公司直接委托工程管理公司对政府投资工程进行专业化管理。工程管理公司根

据政府或经政府授权的投资公司的委托，组织开展项目的可行性研究、初步设计、项目管理、

工程监理等工作。

2、重庆模式

重庆早在2000年就开始大力推进政府投资工程管理方式的改革，实行“代建制”试点工程已

有十多项，从已完工的项目看，无一“超概算”，无一不按期完工。2003年出台《重庆市政

府公益性项目建设管理代理制暂行办法》，这标志着重庆模式已从实践中成长，从个案工程

试点一步步走向制度化规范化运作。

重庆主要对项目立项、投资、建设、使用、资产管理各环节推行专业化分工，分别由与项目

有关的政府部门提出立项申请和功能定位，经主管投资决策的市政府及相关主管部门，会同

使用单位主管部门进行投资论证和平衡后作出投资决策；由政府授权的重庆市城市建设发展

有限公司进行专业化组织管理，包括规划设计、方案论证、征地拆迁、工程招标、建设监管

以及竣工验收和产权移交；由计委、建委、财政、审计、监察等部门监督管理项目的建设管

理过程；由国有资产管理或政府资产管理部门进行集中的资产运营和使用管理。

重庆市按“投、建、管、用”适当分离的建设管理原则，提出一整套改革思路。主要成立专门

负责管理政府投资工程的城建发展公司，该公司现有员工不到30人，但同时负责实施8个

项目，管理项目总投