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浅谈古德诺的《政治与行政》

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解读古德诺的《政治与行政》

摘要：弗兰克·约翰逊·古德诺是继托马斯·伍德罗·威尔逊之后，对政

治与行政二分法理论进行系统的阐述以及在政治与行政二分法的基础上发展了

政治与行政协调发展的理论。同时，古德诺的《政治与行政》是与威尔逊的

《政治的研究》并称为美国的行政学历史的开山之作，对于我们学习和研究政

治学和行政学具有重大的利益。

关键词：政治与行政二分法；政治与行政协调；政党

学说产生的历史背景和评价

古德诺的《政治与行政》写于1900年，而美国在经历了第二次工业革命和

南北战争之后，美国的综合国力和地位都得到提升。但美国建国初期的根据孟

德斯鸠的分权学说建立起来的政治制度和体系，严重的阻碍了当时美国社会的

进一步发展，而古德诺的政治与行政二分法正是对当时美国发展所面临的瓶颈

提出了解决途径，如政治与行政协调发展，而不是分离成两个对立的关系；加

强中央集权，削弱地方的权力；政党、政党领袖和民治政府三者的关系。《政

治与行政》一书是第一本系统阐述了的“政治与行政二分法”的行政学专著，

该书不仅奠定了古德诺在行政学研究的无上的地位，同时也给现代的行政学研

究带来深远持久的影响。

政治功能对行政功能的适度控制

古德诺指出政治的功能就是表达国家的意志，并且强调国家意志的执行机

关必须接受国家意志的表达机关的控制，即政治对行政的控制，这样才能使真

正的国家意志成为大家普遍遵守的实际行为准则。另外“政治的功能首先与表

达国家意志有关，其次又与执行国家意志有关”，在民治政府中，表达国家意

志机关必须对执行国家意志的机关加以控制，而这种控制不仅存在于政府体制

的内部，也存在在政党之内。古德诺在此基础上提出了这种控制是适度的，表

达国家意志的机关对执行国家意志的机关的控制不能过度拓展，不然会导致行

政效率的低下，而通过令行政机关享有一定的独立性可以使控制保持在一定限

度之内。同时古德诺认为国家意志的表达也受到法外力量的影响，他认为当时

的政党制度是一种很好的法外调节机制，他列举了英国和澳大利亚的选举和选

票的发展说明了“在美国，政党已经逐渐获得了法律的承认。因此，政党在我

们的正式政府组织中已经占有了一席之地”，他认为合适的运用政党的力量能

更好的推动国家的发展。

行政功能指的是执行国家意志的功能。古德诺将行政分为司法行政和政府

行政两部分，而政府行政也划分为准司法行政、执行行政以及半科学行政这三

部分，大致的划分了各自的范围和界限。并通过限制高层政府官员（即对决策

有重大影响的官员）的任期来限制政治对行政的控制过度拓展。

古德诺提出要真正的实现民治政府和高效行政，就必须让表达国家意志机

关对执行国家意志的机关加以适度的控制，而执行国家意志的机关也必须保持

一定的独立性。由此可知古德诺的政治与行政二分法并不是绝对的分离，与威

尔逊提出的“政治与行政相分离”致力于建立一门独立的学科不同,古德诺阐述

“政治与行政二分”是为了更好地探求政治与行政如何在实践中取得协调。

适度的行政集权

古德诺在第三章“中央政治和地方政治”中政治与行政的协调需要行政权

力的必要集中。而美国是依据孟德斯鸠的分权制衡学说建立起来的，分权制衡

学说是为了防止因权力过度集中，保障公民的权利。但在政治实践中出现很多

问题，其中最严重的问题是导致行政力量不统一和国家意志的不执行的中央和

地方分权。

古德诺阐述地方分权时指出“在国家意志受到地方意志反对的地区，国家

意志不可能得到贯彻执行，因此在那些抱有同意目的和要求活动协调一致的国

家中，这种遭到地方意志反对的国家意志不得不遗弃”【美】弗兰克·古德

诺，2012年，《政治与行政》，丰俊功译，北京大学出版社第42页

和“因此，在国家与地方政治共同体之间存在冲