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河道功能要素管理初探

近来，随着经济建立的快速开展，各类开发区、工业园区、公路、桥梁、房地产等涉河建立工程频频上马，一方面，由于土地资源的紧缺，许多开发工程都把目光投向了河道水域；另一方面，随着城市化的推进和生活水平的提高，广阔群众对水环境质量提出了更高的要求，所有这些，都给河道管理及水域的保护提出了更高的要求。作为水利工作者，深感河道管理及水域保护的责任重大。同时，也对水利部门如何做好河道执法、管理以及涉河建立工程审查审批工作进展了积极的反思，对河道定义、功能要素、分级管理、管理范围确实定，河道土地“三权〞，河道管理及相关部门关系等课题进展认真的研究，下面就这些问题逐一解析，明其务实，利于作为。

一、什么是河道

纵观以河道为调整对象的中华人民共和国河道管理条例以及及调整河道有必然联系的中华人民共和国水法、中华人民共和国防洪法，均未对河道作相应的法律定义或法律释义。从古今典章字集来看，古有河道即通河、河流，即河、河道、河流实为一物，它包括河槽、河滩、河岸三部份。经查新华字典、现代汉语词典、汉语大字典、也都有此意，语言学将‘河道’解释为“天然的或人工的大水道〞、水道的通(俗)称，即初步引入了水(文)要素来反映河道的特征。水文专业理论对河道作了更深的阐释(定义)，如：“河道是接纳地面和地下径流的天然泄水道〞，“地表水在重力的作用下，沿着陆地外表上的线形凹地流动，并聚集于各级河槽上称为河流〞。这两种定义更进一步突出了河道的水文特性，但仍缺乏以运用于河道执法实践。河道的定义必须有别于河沟、溪沟、沟道，以反映其本质属性，才能对河道管理分级，确定管理范围及土地权属作出有效划分。实践中，行政管理相对人更迫切想了解河道的法律定义，以此来明确其行为是否受河道管理条例、水法、防洪法调整。此前，温州市对河道有过一个立法性释义：河道是接纳地表径流或地下潜流的水道的统称，及特定河(水)道的名称、流域大小、径流量等水文要素和是否通航无关。此释义否认了大量水文要素在河道中的存在。河道是指陆地上经常聚集地面径流和地下径流的容泄水流的水道，天然河道是地质构造作用的流水侵蚀、堆积作用的产物。河道是由水流和河床两方面构成的，从河道管理的角度来讲，河道包括两岸堤防间的水域、河槽、滩地、沙洲、行洪区、堤防、两堤外的护堤地及及河道相通的湖泊等〔引自河道堤防管理及维护河海大学出版社〕。我们认为有失偏颇。如将河道定义为：“河道是指能接纳一定面积汇流，并具有行洪过水能力的天然的或人工的水流通道〞更为恰当。依此定义即能反映河道的本质特征，又能明确河道及溪、沟、渠、湖、水库的界限。

二、河道的功能要素

从实践结果来看，我们把河道功能归纳成五个方面：

1、供水功能

河道是农业灌溉和工业用水的主要来源，是局部区域生活用水的来源，因此，保护水系，防治水污染，保持水环境不被破坏，是关系到水资源可持续利用的关键。

2、防洪功能

河道是江河天然水流的通道和载体，其目的在于束范水流，使其顺利下泄，堤防是阻挡水流泛滥成灾的河床附属物，在行洪排涝，确保人民生产生活平安方面发挥着重要的作用。

3、通航功能

航道是河道的一局部，河道大于航道，但河道不一定就是航道，这是客观存在的。通航是河道的功能之一，利用河道这一功能开展航运事业，对促进国民经济的开展是十分重要的。如运河是从古到今重要的南北运输大通道，据统计，一条运河的运输量相当于七条铁路的运载量，可见，河道的航运功能对国民经济的奉献是十清楚显的。

4、纳污功能

河道水体本身具有一定的自净能力，据研究说明：三十吨的水体能净化一吨有机物的排放量。但由于工业的迅速开展，工业废水和生活污水排放量不断增加，加上环保措施的相对滞后，河道富营养化程度不断增高，导致河道水质恶化，水草、杂草生长旺盛，腐烂后又淤积河床，水体的自净能力减弱，使河道的纳污功能趋于饱和。

5、景观功能

随着经济的开展和人民生活水平的提高，人们对河道水环境和岸线景观功能的要求越来越高，河岸绿化和小品建筑等生态护岸的出现，为人们提供更多、更美的亲水休闲娱乐空间，同时促进了城市内河旅游业开展，许多城市河道已成为该城市的重要景观和灵魂。

三、河道的管理

1、管理范围

河流由河源、上游、中游、下游、河口五个局部组成。纵向管理范围理应包括整个河流基线长度。左右岸的管理范围分为两种情况：①有堤防或护岸的河道，其管理范围为两岸堤防或护岸之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和两岸堤防及护堤地、护岸地，据嘉兴市河道管理方法规定：护堤地为县级以上河道堤防外宽10米地带，其余河道堤防外宽6米地带。②无堤防的河道，其管理范围为历史最高洪水位或设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。

河道左右岸管理范围确实定，对有堤防河段来说，自然明了，可操作性强。无堤防河段管理范围线确实定，法律确立了两个标准：一是历史