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水务行业

编号：【2025】

大公国际：PPP新机制在水利基础设施建设运营中的应用与挑战

公用二部|赵婧|0102025年4月25日

近年来，中央及各部门发布的一系列水利基础设施建设运营政策聚焦“补短

板、强监管、促创新”，涵盖国家水网建设、水利工程建设及污水处理等领域，

同时鼓励社会资本通过募投建管一体化方式参与其中。政策加快项目落地，保障

民生基础，支撑经济增长。而今，PPP新机制来袭，机遇与挑战并存。PPP新机

制为水利基础设施建设运营注入新动能，有望缓解财政压力、提升运营效率，但

同时要求项目在收益与公共属性之间找到平衡，确保使用者付费机制的可持续性，

并防范市场垄断风险。对社会资本而言，参与水利项目是拓展业务范畴、获得长

期稳定收益和积累大型项目经验的契机；但水利项目存在建设运营成本高、投资

回报周期长、审批流程复杂等现象，给社会资本带来诸多限制。此外，水利项目

运营还面临极端天气、用水需求波动等不确定因素的挑战，以及政策调整带来的

冲击，这些因素都可能对项目收益造成风险。综合来看，PPP新机制既为水利基

础设施建设运营改变行业格局、带来新发展机遇，同时亦对社会资本提出更高要

求、带来结构性机遇。

一、政策环境优化

近年来，中央及各部门发布一系列关于水利基础设施建设运营方面的重要政

策，涵盖国家水网建设、水利工程建设及污水处理等领域，旨在提升水安全保障

能力、优化水资源配置并推动水行业可持续发展。

1.国家水网与水利工程加速布局

2023年5月，中共中央、国务院印发《国家水网建设规划纲要》（以下简称

《纲要》），提出加快构建“系统完备、安全可靠，集约高效、绿色智能，循环通

畅、调控有序”的国家水网，明确到2035年基本形成国家水网总体格局。在《纲

要》基础上，2024年12月，水利部印发《关于进一步完善水利规划体系推动水

利高质量发展、保障我国水安全的意见》，要求进一步完善水利规划体系，强化

水利战略规划的引领作用，健全规划实施机制，为推动水利高质量发展、保障我

国水安全提供扎实的规划基础支撑。

2024年3月，国家发展改革委、财政部、水利部等修订发布《基础设施和公

用事业特许经营管理办法》（以下简称“17号令”），提出鼓励和引导社会资本参

与基础设施和公用事业建设运营，鼓励民营企业通过直接投资或者独资、控股、

参股等方式，积极参与生态保护、环境治理、水利等基础设施和公用事业领域的

特许经营活动，自2024年5月1日起执行。11月，水利部举办水利投融资改革

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工作推进会，提到鼓励和吸引更多社会资本通过募投建管一体化方式，参与水利

基础设施建设运营。

政策支持引入社会资本，有利于拓宽水利项目建设的资金渠道。2024年，水

利建设完成投资创历史新高，全年水利建设完成投资1.35万亿元，同比增长

12.8%；全年实施水利项目4.7万个，同比增长14.61%。资金重点留向流域防洪

工程、国家水网重大工程、水生态环境治理、水文基础设施和数字孪生等。

2.节水与污水处理政策强化

2024年2月，水利部发布《2024年水利系统节约用水工作要点》，提出要建

立健全节水制度政策，大力发展节水产业和科技，推进节水数字化智慧化建设等。

3月，国务院发布《节约用水条例》，从2024年5月1日起实施，实施水资源总

量控制，鼓励金融机构加大对节水项目的融资支持力度，鼓励发展节水服务产业，

完善水权交易机制。同期，国务院发布《推动大规模设备更新和消费品以旧换新

行动方案》，提出以供水、污水处理等为重点，分类推进更新改造，加快推进城

镇生活污水垃圾处理设施设备补短板、强弱项。同期，住房城乡建设部、生态环

境部等联合发布《关于加强城市生活污水管网建设和运行维护的通知》，提出以

管网补短板为重点，推动建立厂网统筹的城市生活污水专业化运行维护管理模式。

3.农村供水与数字孪生技术突破

2024年