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第

民主财政论：财政制度变迁分析

二、原始财政：财政的萌芽，天然具有公共性，是公共性的母体

在历史的、逻辑的起点上，有了公共权力就有了财政。人猿相别，原始社会一出现，就存在着一定的公共事务和公共利益[3]，就有了公共需要；有公共需要，就有满足公共需要的手段。“需要是同满足需要的手段一同发展的，并且是依靠这些手段发展的。”[4]最初，是依靠社会风俗习惯的传统力量。后来，公共权力开始在社会公共利益的土壤上萌生，成为保证公共需要的手段。如这时的公共需要已经不止是原来的组织生产、分配，渐渐产生了如制止个别人损害公共利益的行为等内部矛盾的调节，解决外部冲突与战争，营造议事、祭祀的活动场所，建设简单的生产设施等新的需要。这一方面需要耗费一定的人力物力资源；另一方面，它需要社会成员共同商量怎么办，或者说是由大家的公意直接决定这些资源的配置，这应该就是最初的财政活动，即原始财政。

三、王权财政：财政阶级性的产生与公共性的传承

随着国家的产生，公共权力表现为政治权力，国家逐步代表原始共同体而成为财政主体。在这个过程中，原始财政逐步打上了阶级的烙印，财政的阶级化与国家的产生是同一个过程，是一个互动的过程。一方面，原始财政为国家的生成提供条件——既提供经济条件也提供政治条件。部落或氏族首领利用管理公共事务的权利，多拿多占，谋取私利，变成为贵族阶级；另一方面，逐步形成中的国家利用“特殊的公共权力”使财政为其政治统治服务。

国家产生以后，政治权力首先表现为王权。王权是“一体化”的权力——既是公权，又是私权；既是财产权利，又是政治权力。王权是全国土地和人民的最高所有权，分封领主或诸侯的主封权，最高军事指挥权，祭祀宗教主持权，等等，无所不包。王权凌驾于一切法律、制度之上，是一切大事的最后裁决权，而且无监督，无约制，是专制权力，是特权。它作为枢纽支配社会运行，是社会控制中枢。王权专制代替直接的民主制度成为财政的依据，原始财政最终演变成为专制财政。[5]王权财政是国家产生进入奴隶制、封建制社会的财政制度，是与专制政体相适应的。

王权财政比之于原始财政，权力及操作权力的主体的性质发生了变化，原来共同体成员大家说了算，是直接民主权利决定资源配置；现在是掌握至高无上的王权的政治统治者说了算，决定资源配置。所有的社会成员都是国王的纳税者和服役者，纳税的数量和服役的期限尽管在理论上和政令上也有规定，但实际上，税役之多少没有定制。赋税的征收、徭役的摊派，从来就未得到过纳税人、被摊派者的同意，更不用说这些赋税、徭役的用途能否受到监督了。在政府的征收、摊派之外，帝王和官府对个人任意掳掠，官吏们敲诈勒索，巧取豪夺，恣意而为，家计与国计不分。这是专制财政的常态。国家管理公共事务的活动、执行社会职能与阶级统治融合在一起，而且履行社会职能总是被置于政治统治之下，社会职能的执行取决于政治统治，对财政满足社会需要就大打折扣。国家以“虚幻的形式”凌驾于社会之上，财政的阶级性“后来居上”。而且，满足统治阶级或统治者个人需要就超出满足社会公共需要而居于统治地位。

但是，即使是专制财政，其公共性中满足公共需要的一面也并没有被消灭或消失，也不可能消灭或消失，而是被承继下来。因为政治统治只有在它执行了它的社会职能时才能继续下去，后者是前者的基础。[6]当社会必须的或者说是最低限度的公共需要不能得到满足的时候，阶级统治就难以为继了。对于政治统治而言，财政部门、军事部门、公共工程部门缺一不可。不列颠人在印度尝到过忽略公共部门的“教训”[7]，中国历史上王朝的更替从财政意义上看就是其“公共性”与“阶级性”矛盾运动的结果。今天我们能够清楚地看到专制财政留下的历史遗产：兵马俑在地下比户而立护卫一个帝王的千年尸魂，长城绵延于峰峦之颠守望万里边关，都江堰在波流之中“纵横捭阖”至今仍在造福人民……它们是由专制性与公共性的矛盾统一组成的画面。

四、公共财政的生成与制度基础

1.公共财政生成的权力结构基础、法理基础与组织基础

专制财政向公共财政的转化经过了长期的艰苦斗争。这种斗争本质上是在不同权力（利）主体之间展开的，这种斗争中作为与王权对立的权力主体具备足以与王权抗衡的力量。在西欧中世纪——最具典型意义的是英国，尽管王权始终是国家权力的中心，但王权从一开始就不是“独树一帜”的，多种权利与王权并存。构成社会的权利主体有国王、贵族（包括领主贵族和宗教贵族）、自由农和不自由农。能与王权对立的主要是大贵族或诸侯权利、教会权利以及后来的城市自治权利。而且民主制的传统和约束力量一直围绕王权传承下来并不断进化，从最初的部落民主制直到现代宪政民主。在这种权力结构的对立统一中，诸权力合作与抗衡逐渐制度化，形成代议制政治。公共财政制度生成