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关于信访的角色定位

行政法学院2005级白涛

[摘要]信访制度作为我国特有的一项行政工作制度以及人权救济措施，是新中国成立以后由共产党人创立的，是新中国的一项新的工作传统。信访工作是我国一种特殊的行政工作制度，建设社会主义法治国家势在必行。二者的相互促进是必然选择。

[关键词]信访制度社会主义法治国家角色定位

2007年7月，我有幸随学院“三下乡”团队到四川省华蓥市进行了一次信访的调查活动，对信访工作有了一个初步而浅显的了解。鉴于此次“三下乡”活动的一些调查和自己的一点感受，谈谈自己对信访的理解和看法。

信访制度作为我国特有的一项行政工作制度以及人权救济措施，是新中国成立以后由共产党人创立的，是新中国的一项新的工作传统。信访作为一种利用行政手段去解决人民群众权益纠纷和对于政府官员的不作为、乱作为的一种情况的反映，甚至于对其直接进行处理而并非通过司法途径解决。与现在大力推行的建设法治国家似乎有些背道而驰。但西方哲学家黑格尔说过：“存在即合理”，且苏力也说过：“一种制度得以长期且普通地坚持，必定有其存在的理由”。所以信访制度的存在必然有其理由。

我国信访制度的发展，按照时间上的界点大致分为三个阶段：建国初期，改革开放至今，今后更长的一段时间。（文化大革命阶段信访基本处于一种废置状态，所以不宜讨论。），首先我们来看一下第一阶段。

一、新中国初期信访的建立及作用

作为一种制度，信访形成于建国后不久。在这一时期，全国上下都处在一种建设新中国的激情当中，但是旧中国遗留下来的一些残余却阻碍了这一切的顺利进行。为此，建立一种行之有效的制度来顺利推进当时的各项工作成为当时的首要任务。信访制度当时被视为是党和政府密切联系群众的一种制度化的形式和纽带。通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的承诺，它的行为能使人看到党“密切联系群众”、“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果，毛泽东就曾作了《必须重视人民的通信》的批示，指出“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心、置之不理的官僚主义态度……”。其次，信访还可以对各级党员干部进行监督，防止党的腐败堕落。在共产党政权建立初期，最高领导人就非常警惕党员干部的腐败和官僚化问题，并以各种方式监督各级党员干部。信访制度就是发动人民群众监督地方政府基层干部的有效手段和途径。毛泽东曾在对黄炎培的历史圆周率的问题上给出了“民主”的回答，这就要求让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。同时信访也可以解决社会矛盾，贯彻党的政策，实现社会动员。在信访过程中，可以使社会一些突出的问题得到重视和解决。工作人员可以通过回信、说服解释等方式向人民群众宣传党和政府的政策，实现社会动员的目的，因此鉴于整个社会一种特殊的国情和建设新中国的需要，信访制度作为一种固定化、常规化的制度得以保留下来。

可以说当时信访是以一种纽带的形式出现的，它更多的是起到一个桥梁的作用。沟通党和政府与人民群众的密切联系，上传下达更多的是扮演了喉舌的作用。信访在当时很好地履行了这一职能。政府对于群众当中反映较为激烈的问题及时采取措施，给予解决，防止了进一步的恶化。而政府的政策也能得到很好的传达。一上一下，形成了一种很好的良性循环。信访的渠道作用得到了大家的肯定。

二、社会转型时期的信访作用及“错位”

可以说信访制度曾在一段时间内发挥了很大的积极作用，在监督政府、联系群众方面尤为突出。但随着改革开放的推进，进入90年代以来，我国处于经济迅速发展和社会体制转轨过程中，各类社会矛盾和利益冲突加剧，信访制度原有的联系群众、反映社会情况民众呼声的功能基本上趋于弱化，而出现了“功能错位”——更多的被作为一种正常司法救济程序的补充程序，通过行政方式来解决纠纷和实现公民的权利救济。在这次华蓥的调查活动中，我们发现，来上访的案件大多是有关土地征用、房屋拆迁补偿、乱收费、地方官员问题以及国有企业改制造成的一系列问题，这些问题基本上与地方行政权力的行使密切相关。上访人数的急剧增加，也从一个侧面反映了我们现在有些地方政府的违法行政现象已经到了很严重的地步，这与中央政府建设“法治政府”的目标大相径庭。

地方政府违法行政本该可以通过行政复议、行政诉讼等方式或者其他法律诉讼途径解决，但是公民为何却偏偏选择信访这一成本高，存在一定风险的方式来解决呢？这也就是为什么出现了“专业上访户”、北京出现上访洪峰的一系列重要原因。

这次华蓥之行我们还了解到华蓥近几年信访存在的问题：一是信访总量居高不下。1－6月，全市共接待群众来访662人次、来信456件，信访总量同比增长4.3％。二是责任意识不强，部分工作人员解决问题不及时，造成工作被