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海上船舶溢油应急预案的法律和实务探讨

作者：许光玉林晓媚王身

珠江口水域油类运输量每年达2000多万吨，位居全国前列，通行的运输

油品船舶每年近20万艘次，是我国油品运输船舶最多的一个水域。因此，珠

江口水域船舶溢油事故发生率极高。在海上船舶溢油事故发生后，为了防止

和减少污染的扩大，海事部门依据《中华人民共和国海洋环境保护法》（下

称《海洋环境保护法》）和《防止船舶污染海域管理条例》，启动溢油应急

预案，制定海上溢油应急计划，组织相关人员和单位进行清污作业。本文拟

对溢油应急预案中相关法律问题和实务问题进行探讨。

一、索赔强制清污费用的先决问题

（一）海事部门作为海事行政主管机关，有权代表国家提起民事诉讼，清

污费用的索赔权由海事部门依法行使。

在司法实践中，行政机关代表国家行使索赔权比较普遍。但是，从理论

上来说，行政机关能否代表国家行使索赔权仍存在较大争议。

目前，主流的观点认为，行政机关可以代表国家行使索赔权。《中华人

民共和国宪法》第9条第1款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、

滩涂等自然资源，都属于国家所有”。《中华人民共和国海域使用管理法》第3

条规定：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权”。由此可见，我

国的自然资源属于国家所有，海上溢油事故损害自然资源，国家有权作为受

害人索赔。

国家是个抽象的政治概念，其行为的具体实施由国家机关完成。国家通

过立法和行政授权将自然资源的管理监督权授予相应的行政机关，行政机关

的这种监督管理权正是其作为国家代表参与诉讼的法律基础。从诉讼法角度

看，《中华人民共和国民事诉讼法》第49条规定：“公民、法人和其他组织

可以作为民事诉讼的当事人”。所以，在海上油污损害赔偿中，行政机关有权

代表国家行使索赔权。

《海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、

海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管

理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”

从《海洋环境保护法》第5条和第90条的规定可以看出，我国法律是按

照具体行政机关的职能来划分海洋环境的监督管理权的。国务院环境保护行

政主管部门、国家海洋行政主管部门、国家海事行政主管部门、国家渔业行

政主管部门、、沿海县级以上地方人民政府行使海洋环境监督管理权的部门

均享有对海洋环境的监督管理权包括对海洋污染损害工作的调查处理权，但

管理对象和分工有明显不同。

根据《海洋环境保护法》第5条第3款，国家海事行政主管部门，负责

所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境

的监督管理，并负责污染事故的调查处理；对在中华人民共和国管辖海域航

行、停泊和作业的外国籍船舶造成的污染事故登轮检查处理。船舶污染事故

给渔业造成损害的，应当吸收渔业行政主管部门参与调查处理。《海洋环境

保护法》第71条规定：“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重

大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害

的措施。对在公海上因发生海难事故，造成中华人民共和国管辖海域重大污

染损害后果或者具有污染威胁的船舶、海上设施，国家海事行政主管部门有

权采取与实际的或者可能发生的损害相称的必要措施。”

可见，海事行政主管部门对海洋环境的监督管理权，主要是普通污染事

故的调查处理权。同时，海事部门作为防止船舶污染海域的海事行政主管机

关，当船舶发生碰撞事故致使其装载的油料可能污染海洋环境时，有权采取

避免或者减少污染损害的措施并可以采取相应的强制措施，包括强制清污措

施等。

因此，海事行政主管部门基于法律的授权采取强制减少污染损害措施，由此

产生的费用理当由海事部门代表国家索赔。

（二）强制清污费用包含于我国海上油污损害赔偿的范围之内，属于民事责

任范畴，该责任应由肇事船方承担，海事部门可向其提起民事索赔。

根据《海洋环境保护法》第73-89条规定，因违法履行义务造成海洋环

境污染事故的行政责任是警告、责令限期改正、罚款、责令停产停业。同时，

第90条规定了海洋环境污染损害的民事责任，即“造成海洋环境污染损害的

责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失，造

成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任”。显然，《海

洋环境保护法》已经明确区分了造成海洋环境污染损害的行政责任与民事