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浅析水利工程实施PPP模式存在的问题及

对策

作者：张琳琳

来源：《经营者》2016年第10期

摘要水利工程实施PPP模式，能减轻政府建设投资负担和风险，能更好地为社会和公众

提供服务。但由于水利工程的公益性，回报收益有限且期限较长，在实施PPP模式中存在一定

难度和问题。本文主要针对水利工程实施PPP模式存在的问题及对策进行了分析。

关键词水利工程PPP模式问题对策

水利工程是国民经济和社会发展的重要基础设施，具有很强的公益性，且投资规模大、建

设周期长、盈利能力弱，现阶段主要以政府投资为主，社会资本参与程度较低。PPP模式在减

轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高了社会公共事业的服务质量。有利于建立健全

水利多渠道投融资机制，促进优化投资结构，加快重大水利工程建设，提高效率，降低风险。

进一步提升水利建设运营管理水平和服务效率，达到最优的投资回报及社会公共效益。

一、PPP模式定义

是PPPPublic-PrivatePartnership的英文首字母缩写，指在公共服务领域，政府采取竞争性

方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本

提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。PPP是政府与社会资本

为提供公共产品或服务，而共同建立的公私合营的一种投资模式。PPP模式适用于规模较大具

有稳定现金流，且可建立长期合同关系的项目。

二、PPP模式在水利工程中的实施方式

模式一PPP般分为两种支付方式：一是政府付费，即政府直接购买基础设施提供的服务；

二是使用者付费，即企业或私人购买基础设施提供的服务。政府通过投资引导、授予特许经营

权、合理定价、财政补贴等方式和措施，鼓励和引导社会资本积极投入参与水利工程建设运

营，既有利于快速有效地减轻地方政府财政压力，推动公共产品和服务的市场化配置，也有利

于减轻政府债务负担，防范化解财政风险，项目风险将由政府和社会资本共同分担，有利于降

低前期风险。从而有效缓解传统投融资模式存在“融资平台债务高、公共供给效率低、私人资

本进入难”的问题。

建立健全政府和社会资本合作（PPP）机制，鼓励社会资本以特许经营、参股和控股等形

式参与水利工程建设运营。项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法

律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。同时，

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由于水利工程项目多属于社会公共基础设施，缺乏“使用者付费”的基础，具有较强社会公益

性，投资回收效益期限较长，主要还应依靠“政府付费”回收投资成本。

三、PPP模式在水利工程运用中存在的问题

第一，政府资金通过直接注资或者投资补助的形式，可以大大缓解外来投资者的资金压

力，降低投资成本，从而提高运营收益。但是，当前面临的实际困难是，政府越来越强化预算

管理，每一笔资金支出都要有上一年度的预算作为依据。另外，对于欠发达地区来说，财政支

出严重不足，难以对水利市场化项目给予资金支持。

第二，对经营收益不足以覆盖成本的PPP项目，政府给予适当的运营补贴，可有效改善项

目的财务状况。但是，根据国务院于2014年底下发的《国务院关于清理规范税收等优惠政策

的通知》（国发

〔2014〕62号），国家要对各地制定的税收、非税等收入和财政支出等方面的优惠政策

进行全面清理，使财政补贴又遭遇政策障碍。对于欠发达地区来说，没有足够的财力对PPP项

目给予补贴。

第三，政府多方面出台相关政策文件，提出要完善价格机制。但事实是，水、电、气等公

共服务产品价格的定价权掌握在政府手里，调价要进行听证程序，要考虑CPI和民怨。结果

是，调价难以落实，多数供水企业常年亏本经营，从而影响了供水质量和供水安全。

第四，尽管三部委的《意见》提出要对水利PPP项目给予金融支持，但金融支持的主体是

银行，是经营主体，目前不管是国有银行还是股份制银行，风险意识极强，政策惯性大，还无

法适应目前国家对PPP项目的积极导向。银行认为水利PPP项目的还款来源单一，缺乏变现

的抵押物，从而很难给予贷款支持。

四、PPP模式在水利工程应用中的对策

由于水利工程多