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浅谈政府购买服务法律风险防范

姚怡心

【摘要】近年来,政府购买服务日趋平常化,购买服务种类日趋多元化,触及多个领

域,发展迅速.在享受政府购买服务的益处时,招投标风险、保密风险、可持续性风险

等问题也日渐暴露,如何把握好政府购买的方向,防范可能出现的法律风险,是急需探

索的课题.本文从完善法律法规、普及购买服务知识、签订规范化协议、完善监督

评价体系四个方面展开,提出防范政府购买服务风险对策.

【期刊名称】《财会研究》

【年(卷),期】2016(000)005

【总页数】3页(P16-18)

【关键词】政府购买服务;法律风险

【作者】姚怡心

【作者单位】嘉兴市财政支付(核算)中心

【正文语种】中文

【中图分类】F812.4

上个世纪，不少发达国家和地区就已经对政府购买服务开始探索。作为一种创新制

度的产物，我国政府购买服务始于上世纪90年代，并在近期蓬勃发展。

随着政府职能的转变，日常的政府职能也在不断变化，一些公共产品的提供已经超

出政府的能力范围。为了与人民日益增长的物质需求匹配，政府购买已经成为“政

府失灵”时的新选择，在政府主导的前提下，不少社会组织和企业也开始参与公共

服务。政府购买发展形势多样，从一开始的仅向社会组织和非营利性机构开放，到

现在的新的融资方式的出现——PPP（公私合作关系：Public-private

Partnership）模式，有利于减轻政府责任和经济负担，逐步受到推广，涉及到项

目范围涵盖水利设施、市政设施、交通设施、公共服务、资源环境等多个领域。政

府购买模式不断发展，不论从深度还是广度上都与社会融入更深。

但是这种契约式的购买，也存在一定的风险和问题，与私营企业寻求可图的企业价

值不同，政府购买的职能主要为社会提供私营企业不能提供的公共品，政府的经济

职能更注重效果，PPP模式则更多是寻求效率，在找到平衡点，优势互补的同时，

也必将产生分歧。

政府购买出现了法律制度不健全、社会组织参与度不高、监督监管不利、购买服务

透明度不高等问题，涉及政策风险、法律风险、汇率风险等。其中法律风险主要有

购买前期的招投标风险、政府公信力风险、购买事中的保密风险、后期管理的可持

续性风险、购买事后的评价和监管风险。

（一）购买前期的招投标风险

招投标风险主要表现为事前串通的风险。事前串通的风险可能是由权利寻租引起的，

而权利寻租容易滋生腐败，在非公开竞争模式下更容易出现这种情况。目前的购买

程序，尽管名义上是公开招标，但一些地方政府通常是私底下与一些社会组织谈，

然后选择合适的社会组织。［1］公开招标出现走流程的现象，招投标对象甚至在

未招标前已经开始实施购买服务。

事前串通的风险也可能是由于事先不了解招标流程，政府在寻求服务时，寻找有能

力的单位沟通了解，沟通顺畅，认为没有招投标的必要，所以事前串通。购买方对

于参与招标的其他机构持怀疑态度，不能客观的选择与最终目标最匹配的社会组织。

甚至一味压低价格不考虑长期质量问题，出现短期行为。

（二）政府公信力风险

政府购买的提供方是政府，但执行方在提供服务的同时也代表着政府，即使在

PPP模式下，政府责任也并未减轻，甚至在执行方构建项目不利的情况下承担额

外延续责任。而对于执行方而言，在政府采购服务的同时影响和形象也会有一定的

提升，形成一种捆绑，所以在选择服务单位时也需要考虑中标单位的信誉和往期行

为。公共服务的外包供给并不意味着政府可以放弃或者减少公共服务的供给责任，

而是履行供给责任的方式发生了变化，由直接供给变为间接保证。

参与购买服务的社会组织良莠不齐，一些组织责任和目标不清晰，有的组织则为了

获得购买服务的名声而盲目参与。有些组织为了取得价格优势在项目评估中作假，

或者投机，在项目实施中偷工减料。有些组织，尤其是一些有营利性质的企业，为

了私人利益，可能利用政府的影响，借机做广告，如果把握不得当，反而有损政府

形象，影响政府公信力。

（三）购买事中的保密风险

一些政府购买服务可能会涉及到政府的内部信息，不是所有的信息都可以公开对外

的，此时就需要承担保密风险。例如一些部门选择审计外包，借用独立第三方的力

量进行内部审计，或许会出现内部资料外泄的风险。

这就涉及到一些外包业务的界限问题，哪些服务可以外包，哪些服务的哪些部分可

以外包。国防、外交、政策制定、宏观调控等纯公共产品类的项目就不属于外包范

畴。

（四）后期管理的可持续性风险

可持续性风险在长期项目的购买服务中尤为凸显。部分外包服务相对复杂，每个承

包商承接和适应能力参差不齐，如需