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PPP项目协同审计监督体系研究与优化

一、引言

随着我国经济的不断发展，各级政府基础设施的建设和公

共服务的需求不断增加，但与此同时，财政收入增长却开始

放缓，公众日益增长的基础设施需求以及政府所能提供的服

务形成了一种不平衡不匹配的局面。为解决这一问题，我国

20世纪90年代开始，在公共服务中引进PPP模式，通过

社会资本方提供的资金、技术、管理方面的支持，更好地满

足公共需求。伴随着政府出台的诸多鼓励推动PPP项目落

实的条例，PPP项目不论是在工程实践还是投资选择中都越

来越受到青睐。截至2022年3月，财政部政府和社会资本

合作中心总入库项目10248个，涉及金额达到162086亿元。

但事实上，现阶段PPP项目的发展仍存在诸多困境，比如

存在项目对民营资本的吸引力和可获得性不足[1]、长期合作

中存在不确定性[2]、公共利益保护理念和措施缺位[3]等问题，

这些问题都有可能为政府带来潜在的财政风险，与缓解财政

压力的初衷背道而驰。监督介入能够有效地改善PPP项目

问题，对项目的平稳运行具有正向引导的重要作用。但PPP

项目中涉及的利益相关方众多，多重监督的行政效率不高，

监督需求和各个监督方之间关系复杂，与政府审计的内容需

求多有交叉[4]，建立起一个怎样的监督体系成了亟待解决的

问题。并且地方政府在对PPP项目进行监管时，其扮演的

角色既是PPP项目的发起者和参与者，同时也是监管方，

其独立性不能得到保证。本文旨在通过对PPP项目监督体

系的分析，围绕政府审计建立起一个新的PPP项目监督体

系。

二、PPP项目的审计监督形式及存在的问题

(一)现阶段PPP项目监督形式

PPP监督体系中多主体间多采用协同的模式，PPP项目

中天然存在着多方监督主体，而协同是多方主体的相互影响

合作实现从无序“”到有序“”的转变。在监督PPP项目的过程

中，采用协同会对PPP项目监督的效率效果等多方面产生

正向影响[5]。现阶段PPP项目的监督体系中，各个监督主

体之间多采用协同的方式，主要包括政府监督之间的协同和

三审协同的两种情况。

1.PPP项目监督的整体情况

PPP项目中涉及的利益相关方众多(包括政府利益、投资

者利益、公众利益)，监督需求也复杂，因此存在多种类型的

监督，也存在多个监督方，但各个监督方之间关系复杂，主

要包括各级主管部门、审计部门、监察部门、综合性独立监

督部门，除此之外社会公众还对PPP项目进行舆论监督[6]。

并且各个监督主体介入PPP项目的时间有较大的差别。PPP

项目的实施过程主要分为项目决策、项目建设和项目运营三

部分，项目决策中政府部门选择合适的社会资本方组成项目

公司，共同投资进行下一步的项目建设和项目运营，为社会

公众提供产品和服务。而监督则伴随着PPP项目实施中的

全过程，在生命周期中的不同阶段具有不同的监督主体。

政府会在项目决策阶段专门设立综合性独立监督机构，该

机构会参与到PPP项目生命周期的全过程监督中，保障PPP

项目有序开展。而各主管部门如建设、财政、环境、消防等

部门也会在项目建设前期参与对PPP项目的监督，从各个

部门的职能出发进行监督，对项目的建立和私营部门的准入

产生影响。而政府审计主要是审查在决策阶段PPP项目的

设立是否合规合法，建设阶段进行工程跟踪审计，对运营阶

段的运营效果进行审计评价。监察部门则大多在建设阶段和

运营阶段进行不定期的监督或对突发事件进行监督。明确各

监督部门在各阶段的职责权限是审计协同的基础。

2.PPP项目各阶段三审协同路径

PPP项目的开展具有明显的生命周期，主要包括项目决

策阶段、项目建设阶段、项目运营阶段三大阶段，在每一阶

段中有多重委托代理关系，因此存在多种审计主体。现阶段，

PPP项目中的三审根据项目不同阶段审计的重点有所不同，

初步形成了审计协同路径，即项目决策阶段由政府审计主导，

项目建设阶段由内部审计主导，项目运营阶段由社会审计主

导的协同方式[7]。

在项目决策阶段，项目将完成从产生到采购完成，在此阶

段内政府部门将对项目以及社会资本方进行审查和选择，本

阶段是PPP项目能否成功的根本，主要是由政府主导与社

会资本方共同完成立项。这一阶段，审计的重点是项目方案

是否合理合规，各类文件是否齐全，政策是否有效实施，由

于