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浅谈PPP项目审计

作者：戴永胜

来源：《审计与理财》2017年第10期

PPP(Public-Private-PartneIShip)项目，即政府与社会资本合作模式项目，指的是在

基础设施和公共服务领域，对符合条件且采取政府与社会资本合作模式的项目。这种模式是对

传统意义上应由政府负责并主导的社会服务体系的补充或替代。如果项目投入、产出规划、设

计合理、管理规范、运行良好，这种方式既能在一定程度上解决政府的财政困境，也能提高政

府提供社会服务的效率及效益，也能为公众创造福祉。

为加大城市基础设施的投资建设，实现新型城镇化的政策目标，转变政府职能，十八届三

中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，随后国

务院、财政部和国家发改委于2014下半年至2016年期间密集发文，积极推动PPP项目的实

施．PPP模式在中国迎来新的发展浪潮已是大势所趋！

随着PPP项目的实施，如何对PPP项目进行有效监督将成为审计部门要面临的全新挑战。

本文笔者就如何搞好PPP项目审计谈谈自己的看法：

一、PPP项目审计的法律依据

传统政府投资建设项目审计的法律依据是《中华人民共和国审计法》第二十二祭审计机关

对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审讣监督。”和审计法

实施条例》第二十条“审计法第二十二条所称政府投资和以政府投资为主的建设项目，包括：

（一）全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的；

（二）未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%．或者占项目总投资的比

例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的……”。

PPP模式推行后，PPP项目通常因项目性质、收费机制、投资收益率、风险分配等因素不同

而呈现出不同的运作方式。从广义上说．PPP项目的运作方式可分为外包(Out30urce)、特许经

营BOT，BOOT．DBT．BTO等）和私有化三大类。其中，外包类PPP项目一般由政府投资，私人

部门承包整个项目中的一项或几项职能，例如只负责工程建设，或者受政府之托代为管理维护

设施或提供部分公共服务，并通过政府付费实现收益。对这类项目而言，依据《中华人民共和

国审计法》第二十二条和《审计法实施条例》第二十条的规定，国家审计机关依然可以审计。

特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风

险、共享项目收益，国家审计机关只能审计这类项目中以政府投资为主或政府拥有控制权的项

目．，私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户

收费收回投资实现利润，对这类项目而言，国家审计机关无权审计。

本文下面所说的PPP项目，均指国家审计机关有权审计的PPP项目，即外包类和以政府投

资为主或政府拥有控制权的特许经营类PPP项目。

二、PPP项目审计的法律政策环境

要对PPP项目进行有效的审计监督，审计人员首先应该熟悉PPP项目所涉及的相关法律政

策，只有这样才能在审计过程中及时发现问题、准确定性及处理处罚，才能保证审计质量、防

范审计风险。下面笔者就来梳理一下PPP项目审计的法律政策环境。

总体来说，我国出台关于PPP项目的相关法律政策分为两个阶段：一是十八届三中全会之

前在基础设施及公用事业特许经营方面的相关立法：二是十八届三中全会及此后针对PPP项目

所出台的相关政策法规。

十八届三中全会之前在基础设施及公用事业特许经营方面的相关立法主要包括总则性法规、

地方法规、专营办法、外商投资相关法规、招投标相关法规、土地相关法规、项目公司设立相

关法规、外汇相关法规、税收相关法规、担保贷款融资相关法规等。上述相关法规在具体的特

许经营项目中己被广泛应用。

十八届三中全会之后针对政府和社会资本合作模式的立法现状是缺乏上位法律的支持，法

律层面仅有新修订的《预算法》作为支撑，对PPP模式的相关规制则主要以行政法规、部门规

章及政策文件为主，且出台时间主要集中在2014年9月之后。2015年4月国家发改委、财政

部、住建部等部委联合发布了《特许经营管理办法》，主要明确了特许经营的范围、主体、程

序等内容，并进一步配套了投融资、价格和财政补贴的相关政策，对厘清各方责任、保证合约

的顺利实施给予了制度性支撑。但特许经营管理办法》作为部门规章，其法律层级依旧不高。