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PPP协议的法律关系分析

张珵

【摘要】PPP模式为公共服务提供准公共物品创造了一种新的途径,在模式构建中

包含多个主体、多个合同以及多重法律关系.探讨合同性质,明确法律关系可以使

PPP内部结构更加清晰,有助于确定权利义务的分配和责任的承担.此外,PPP是专为

完成公益性项目所设计的结构,因此,“公益”的定位在项目选择过程中至关重要,既

关系到政府权力的限制,也涉及项目整体的合法性.应该在合理的权限范围内允许公

权力主体介入私权运行之中,通过协作互利的方式完成项目任务.

【期刊名称】《太原师范学院学报（社会科学版）》

【年(卷),期】2017(016)006

【总页数】4页(P32-35)

【关键词】PPP协议;合同性质;公益标准;法律关系

【作者】张珵

【作者单位】南京审计大学法学院,江苏南京211815

【正文语种】中文

【中图分类】D923.6

PPP模式作为一种新型的投融资模式和公共服务提供模式，在20世纪90年代，

由英国率先提出后，被广泛地应用于基础设施的投资、建设、运营领域。它是通过

公权力部门与私营主体的合作，发挥双方在资金、技术、政策、资源等方面的优势，

形成一种高效率的合作关系。作为一种公共服务提供机制，PPP并没有一个绝对

统一的概念，世界银行组织将其界定为：是私营部门和政府机构间就提供公共资产

和公共服务签订的长期合同，而私人部门须承担重大风险和管理责任。有研究者将

其概括为是政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与

提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时为民营部门带来利益。

简言之，PPP协议是在公共部门和私人企业之间达成的以经营为内容的协议，其

形式包括公用事业特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同等。

[1]63政府公共部门通过这些方式最终寻求项目合作伙伴，双方共同完成项目。

PPP模式反映了一种准公共物品提供的新理念，可以较为有效地解决公共资源匮

乏、公共需求物缺位等方面的问题，帮助实现“私物公用”的目的。但在模式的运

行过程中，由于协议双方当事人在法律性质上具有差异性，事项具有复杂性，因此，

需要对准公共物品的性质、PPP协议订立的标准以及执行进一步加以探讨明晰。

随着社会经济的发展，公共需求的日益增长与公共物品稀缺之间的矛盾愈加突出。

从物权基本理论来看，之所以对物的归属状态进行区分，就是为了解决社会群体的

不同需求。只有事先将公有物从社会整体资源中区分出来，才能够保证私有物的合

理存在以及私权的行使。换言之，用于满足公共需要的物就是公有物，即公共物品。

对于公共物品而言，又可以分为两类：一类是纯公共物品，另一类是准公共物品。

纯公共物品是由政府部门通过财政预算直接或间接提供的，属于公众所有。对于公

共物品而言，使用者越多，使用成本就越低，两者之间构成反比关系，不特定人共

同分享物品时，并不会造成成本的上升，但在使用过程中，如果要对使用群体进行

限制或排除，却往往需要付出较大的成本。[2]64基于此，从物权分配的角度而言，

纯公共物品的所有权由公众享有，每个人对此都享有平等完整的所有权。城市中的

基础设施都属于纯公共物品，政府修建公共交通，就是为了方便大众出行，越多的

人使用公共交通，对于建造者而言，他们所需要承担的建造成本就越低，反之如果

对使用人群、使用时间设限，不仅侵犯了公众的权利，而且无形中提高了公共物品

的成本。

如前所述，纯公共物品是依据这类物品的性质，法律将其权属确定为公共共有后而

出现的。因此，纯公共物品的数量是有限的，当纯公共物品无法满足大众需求时，

准公共物品就应运而生了。这类物品往往是为了满足公共的发展性、可变性需求而

产生的，因此，难以在权属划分伊始就对其有明确的界定。换言之，这种物品从归

属上就不一定完全属于公有状态，从提供方式上来看，既可以由政府等公权力主体

提供，也可以由私权主体(自然人、法人、其他组织)提供。事实上，准公共物品的

供给问题基本上类似于如何解决“私物公用”的问题，即如何对私主体权利合理排

除，以满足公共需要的目的，为公共事务服务，是准公共物品供给的核心问题。

PPP模式的出现，实际上是为私主体参与准公共物品供给提供了一条渠道，它允

许私主体通过协议的方式参与公共服务、使私益和公益能够达到平衡，减少由于优

势资源、信息等不对称而对私人权利的侵害，降低准公共物品供给效率。实践中，

PPP模式总体包括了公共和私人企业之间就公共服务领域进行合作和融资的全面

整体规划，这些领域主要