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GUANGXINONGYEJIXIEHUA第1期

乡村振兴视角下农村宅基地盘活利用路径探析

一以陕西省西安市高陵区为例

口马元社

摘要：作为全国农村宅基地制度改革试点地区，西安市高陵区通过“三权分置”制度创新，探索宅基地有偿退出、

使用权流转等路径。本文基于实地调研数据，分析高陵区改革中的制度突破、实践成效与深层矛盾，提出宅基地制度改革

需构建“产权明晰一市场运作一权益保障”三位一体的制度体系，为同类地区提供改革经验。

关键词：宅基地改革；三权分置；高陵模式；乡村振兴

农村宅基地是指农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地，包括住房、附属用房和庭院等

用地，是我国独有并极具中国特色的土地概念。目前，国家层面尚未出台专门的宅基地方面的法律法规，

有关宅基地使用和管理的规定，分散于《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和

国土地管理法》以及《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规中。通过梳理，1998年《中华人民共

和国土地管理法》确定了现行宅基地管理制度的基本思路和主要框架，其关于宅基地管理的核心规定，可

以概括为以下四个方面：一是限定主体，无偿取得。宅基地使用权仅限于本集体经济组织成员享有，集体

经济组织成员经过法定程序，通过分配的方式无偿取得宅基地使用权。二是一户一宅，面积法定。农村村

民一户只能拥有面积不超过省、自治区、直辖市规定标准的一处宅基地。三是限制转让、禁止抵押。农村

村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。同时，《中华人民共和国民法典》等相关法律明确

规定，宅基地使用权不得抵押。四是兼具福利性和社会保障功能。我国的宅基地制度承担了部分社会保

障的功能。据2023年农业农村部数据显示，全国宅基地闲置率超20%，高陵区作为西安市的近郊区县，

2015年起被列为全国33个宅基地制度改革试点，2020年作为第二轮改革试点县，在城镇化加速发展与耕

地保护双重压力下，如何兼顾二者利益，成为一个值得研究的重要课题。本文试通过对高陵区的解析研究，

一方面破解农民“进城不离地”困局，为西部欠发达地区宅基地改革提供样本；另一方面探索城乡融合发

展新机制，在乡村振兴背景下，助推西安北跨、解决城乡二元体制深层次矛盾，激发农村自身发展活力。

1高陵区宅基地制度改革实践

1.1“三权”确权模式

1.1.1

规范行使所有权

以《农村宅基地集体所有权行使指导意见》为指引，明确了农村宅基地所有权主体，制定了管理章

程，细化了应坚持原则，厘清了管理职责，完善了村民会议或村民代表会议讨论决定宅基地重大事项程

序，健全了议事协商和矛盾纠纷调解机制，86个行政村均组建成立了村民议事会、监事会，定期公开公

示，规范了管理行为，保障了集体权益。

1.1.2保障农户资格权

依据《农村集体经济组织成员登记备案管理办法农村宅基地资格权认定暂行办法》，按照一户一宅、

限定面积原则，建立了以农户为基础的登记备案管理系统，实现了“户籍户”的管理分离，硬性规范了

分户并户、生添死减、迁人迁出等行为，化解了村集体经济组织成员边界不清等难题，全面完成了农户

资格权管理登记工作，共认定资格权农户58459户23.4万人，认定率100%。

1.1.3放活流转使用权

通过《“共享村落”农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点示范工作实施方案》和《“共享村落”

宅基地股份合作社试点指导意见》的组织实施，探索形成了零散出租、内部盘活、农村集体经济组织十

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农户十社会资本、村集体自主盘活和整村退出融合型“五种”模式，倾力打造“共享村落”升级版。全

区共盘活闲置宅基地及闲置农房1724宗，集体创收497.1万元，农户增收2959万元。

此外，《农村宅基地自愿有偿退出暂行办法》提出，允许进城落户农民依法自愿有偿退出宅基地，探

索形成了整村退出融合型和零散退出转让型两种形式。建设安置小区，集中安置退出宅基地进社区农户，

引导和鼓励农民自愿有偿退出宅基地进社区居住。全区零散自愿有偿退出宅基地347