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2025政府性债务调研报告

一、债务现状与挑战

近年来，我国政府性债务问题逐渐成为社会关注的焦点，尤其是在复杂的经济环境下，如何有效管理债务规模、防范化解风险成为各级政府的重要任务。2025年的调研报告显示，我国地方政府债务余额持续增长，截至2025年5月末，全国地方政府债务余额达到512,475亿元，其中一般债务171,838亿元、专项债务340,637亿元，政府债券510,871亿元，非政府债券形式存量政府债务16,04亿元。从时间维度来看，2025年地方政府债务余额呈现逐月递增的态势：1月末为480,131亿元，2月末为492,859亿元，3月末为501,650亿元，4月末为506,931亿元，5月末增至512,475亿元。这种增长趋势反映出在稳增长与防风险的双重压力下，地方政府为应对基础设施建设和公共服务需求，不得不加大了债务融资力度。

与此同时，2025年新增政府债务总规模达到11.万亿元，同比增长32.36%，财政支出强度明显加大。债务的快速扩张一方面为经济发展提供了资金支持，另一方面也带来了债务风险。国际货币基金组织（IMF）在最新发布的《财政监测报告》中指出，全球公共债务持续上升，2025年达到GDP的95%，若政策不确定性加剧，债务水平可能进一步上升至GDP的117%，超出历史水平近20个百分点。这种全球性的债务增长趋势，无疑为我国政府性债务管理带来了更大的外部压力。

我国政府性债务的增长主要源于几个方面：经济增速放缓导致税收收入减少，政府不得不通过借贷来维持基本支出；社会福利需求的增加，尤其是人口老龄化带来的社会保障压力；以及公共投资需求旺盛，如基础设施建设和科技创新等，这些因素共同推动了债务规模的扩大。债务高企可能引发多重风险，包括信用评级下调、货币贬值、财政危机等，这些都可能对国民经济稳定与发展产生不利影响。

二、政策背景与目标

2025年，我国政府性债务政策调整的背景主要受国际经济环境变化和国内经济转型需求的双重影响。在国际经济形势低迷、贸易保护主义抬头的背景下，各国政府普遍面临财政压力，我国也不例外。同时，国内经济正经历转型升级，创新驱动和高质量发展成为政策制定的重要考量。社会保障和公共服务需求持续增加，政府需要在有限的财政资源下满足这些基本需求，这对债务管理提出了更高要求。

三、政策内容与实施情况

（一）优化债务结构

2025年专项债政策取得了重大突破。一方面，用途更加广泛，北京创新性地将1000亿元专项债投向政府引导基金，用于股权投资，突破了以往专项债仅用于基础设施建设的限制；另一方面，实施“负面清单”管理，限制土地、房地产等领域的专项债使用，确保资金流向更有前景的领域。专项债可用作资本金的比重提升，从以往的22%提高到25%，这一调整旨在增强项目资本实力，降低财务风险。2025年专项债预计发行规模约4.5万亿元，加上2万亿元的化债额度，总额度达到6.5万亿元。一季度新增专项债发行计划显示，资金主要投向了水利、物流等领域，但部分项目收益未达预期，审计显示有2万亿元专项债项目收益未达标，因此在2025年强化了“收益终身问责制”，以增强项目筛选和监管。

（三）长期特别国债

（三）中央预算内投资

中央预算内投资呈现“两增一降”的特点：一是增量增长，2024年增长2000亿元；二是提前下达，10月已提前下达1000亿元；三是民生导向，重点支持保障房、防洪减灾、托幼等薄弱环节。

（四）一般债券与其他资金

一般债券主要聚焦于非盈利性基建，2025年额度约7200亿元。政府引导基金进入“存量优化”阶段，多设基金，整合现有资源，提高资金使用效率【8?建立有效的债务管理机制

为了有效管理债务，2025年政府采取了一系列措施：

（一）动态调整债务高风险地区名单

债务高风险地区名单的动态调整是2025年的一大亮点。通过对债务风险进行实时监测，及时调整名单，让退出名单的地方更好地发展经济。

（二）强化收益终身问责制

2025年，为防止项目收益不达标，强化了“收益终身问责制”，对项目进行严格筛选和监管，确保项目收益达标。

（三）加强风险监测与预警

（四）鼓励社会资本参与

鼓励社会资本参与，通过公私合营（PPP）模式，缓解财政压力，提高资金使用效率。

（五）推动绿色债务市场发展

推动绿色债务市场发展，引导资金流向绿色经济，助力实现碳目标。

（六）优化项目与申报策略

针对债务“土储专项债”政策，明确“土储专项库”的具体内容和实施方向。

四、债务现状与挑战

当前，地方政府债务问题依然存在一定挑战。一方面，地方政府资金需求结构化、特征明显，主要分布在基础设施、民生工程、产业升级等领域。另一方面，债务规模持续增长，需要持续关注债务增长趋势，并积极应对。同时，债务增长与经济增速之间的关系需要进一步分析，以实现债务的可持续性。2025