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城市更新的制度探索

站在上海愚园路的弄堂口，看着工人们小心翼翼地修复老墙门的砖雕，隔壁张阿姨正和设计师讨论自家阳台的改造方案——这场景和十年前我参与的某旧区改造项目截然不同。那时拆迁队的大锤声里，居民们攥着补偿协议复印件反复核对数字；如今，“留改拆”的标语下，更多是茶余饭后围坐讨论的烟火气。这种变化的背后，是城市更新制度从”拆改建”到”微治理”的深层转型。作为从事城市规划与更新工作近十五年的从业者，我见证了制度探索如何一步步回应城市发展的痛点，也更深刻理解了”制度”二字在城市更新中的重量。

一、制度探索的历史逻辑：从”空间扩张”到”内涵提升”的必然选择

中国城市更新的制度演进，本质上是城市化进程从”增量扩张”转向”存量优化”的制度映射。上世纪90年代至2010年前后，快速城市化带来的土地财政模式下，城市更新的核心逻辑是”拆旧建新”。那时的制度框架以《城市房屋拆迁管理条例》为基础，强调土地资源的重新配置和经济价值的最大化。我曾参与过某二线城市老工业区改造项目，当时的操作模式是政府划定拆迁范围、评估机构统一作价、开发商拿地开发，整个过程更像一场”土地资源重组的经济活动”。这种模式虽然快速提升了城市面貌，但也埋下了”大拆大建”“文化断层”“居民利益受损”的隐患。

2015年中央城市工作会议提出”适用、经济、绿色、美观”的城市建设方针，成为制度转型的转折点。会议明确要求”延续城市历史文脉”，这意味着城市更新的目标从单纯的”空间再造”转向”文化传承与空间优化并重”。2021年住建部出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》，更是以”五限”（限拆除、限增建、限搬迁、限过度开发、限短周期）划定制度红线，标志着城市更新进入”内涵式发展”新阶段。记得当年参与编制某历史文化街区更新方案时，方案初稿因拆除比例超标被连续打回三次，评审专家反复强调：“要像修文物一样对待老房子，制度不是限制，是为了让城市更有记忆。”

从数据维度看，制度转型的必要性更直观。根据住建部2022年统计，全国设市城市建成区面积已达6.4万平方公里，城镇化率65.22%，这意味着超90%的城市发展已进入存量优化阶段。传统”拆建”模式下，2010-2020年间全国重点城市历史建筑拆除率曾高达37%，而2021年后新启动的更新项目中，历史建筑保留率普遍提升至85%以上。制度的调整，本质上是对城市发展规律的尊重——当城市”长大”后，更需要”长好”。

二、制度设计的核心维度：土地、资金与参与机制的系统突破

城市更新的复杂性，决定了制度设计必须突破单一维度，构建”土地-资金-参与”的三维制度体系。在我参与的多个项目中，这三个维度的制度创新往往是项目成功的关键，而其中任何一个环节的制度缺失，都可能导致项目陷入”政府推不动、市场不愿投、居民不满意”的困境。

（一）土地制度：从”增量思维”到”存量盘活”的范式转换

土地是城市更新的核心资源，传统制度框架下，土地资源配置高度依赖”招拍挂”的增量模式，但存量更新中涉及的土地权属复杂（可能涉及国有、集体、私有等多种产权）、空间碎片化（老城区地块普遍小于10亩）、功能混合度高（居住、商业、工业用地交织），这要求土地制度必须创新。

深圳在这方面的探索颇具代表性。2016年出台的《城市更新办法实施细则》首创”土地整备+利益共享”机制：对于碎片化的旧工业区，政府通过土地置换、容积率奖励等方式，引导原权利人将分散地块集中整合，由市场主体统一开发，增值收益按”政府收储部分+原权利人留用部分”进行分配。我曾跟踪过深圳白石洲更新项目，这个曾被称为”中国最大城中村”的地块，通过”1:1.2物业置换+现金补偿+留用产业用地”的复合土地政策，不仅解决了1800余户原住民的安置问题，还腾出20%的用地用于公共服务设施建设，实现了”空间集约、利益共享、功能提升”的多重目标。

上海则在历史风貌区更新中探索”土地立体利用”制度。针对外滩、衡复等风貌保护区”土地不可出让但建筑可活化”的特点，2020年出台《历史风貌区和优秀历史建筑保护利用办法》，允许通过”地权不变、功能转换、收益分成”的方式，将闲置的历史建筑使用权通过公开招租引入社会资本运营。我参与的某里弄建筑改造项目中，原属房管所的空置老洋房，通过”10年租赁期+年租金递增+文化运营承诺”的制度设计，引入了一家非盈利艺术机构，既保留了建筑原真性，又激活了社区文化活力。

（二）资金机制：从”财政依赖”到”多元共担”的生态构建

资金问题是城市更新的”老大难”。传统模式下，更新资金主要依赖政府财政拨款和土地出让金返还，但随着更新范围从”成片改造”转向”微更新”，单靠财政难以覆盖；而完全依赖市场资本，又容易导致”逐利性”过强，忽视公共利益。近年来，各地探索出的”政府引导、市场运作、社会参与”资金机制，正在打破这一困局。

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