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PPP项目全过程监管操作手册

引言

PPP（政府和社会资本合作）模式作为公共服务和基础设施建设领域的重要供给方式，其成功与否不仅取决于项目的前期策划与精准招商，更离不开贯穿项目全生命周期的有效监管。本手册旨在为PPP项目监管主体提供一套系统性、实操性强的监管指引，通过明确各阶段监管重点、规范监管流程、运用科学监管方法，确保项目规范运作、公共利益得到保障、合作各方权利义务得到切实履行，最终实现项目的可持续发展和物有所值目标。本手册的制定基于实践经验与行业共识，力求专业严谨，为监管工作提供清晰路径。

一、项目识别与准备阶段监管

项目的“优生优育”是成功的基石，此阶段监管的核心在于确保项目发起的必要性、可行性以及合规性，从源头上防范风险。

1.1项目发起与筛选监管

监管部门应重点审查项目是否符合国家及地方发展规划、产业政策导向和公共服务需求。需关注项目发起的动因是否真实，是否存在盲目上马、政绩工程等嫌疑。对于政府方提出的项目建议，应核实其是否经过充分的前期调研和论证，是否广泛征求了相关部门及潜在用户的意见。避免将不具备条件或不必要的项目纳入PPP范畴。

1.2项目可行性论证与物有所值评价监管

此环节是决定项目“该不该做”以及“能不能用PPP做”的关键。监管应确保可行性研究报告的编制单位具备相应资质，论证内容全面、数据翔实、分析客观。特别关注市场预测、技术方案、财务分析、风险评估等核心内容的合理性与可靠性。

物有所值（VFM）评价是PPP项目的“身份证”。监管需审查评价方法的合规性、参数选取的科学性、定性与定量分析的充分性。确保评价过程独立、客观，结论真实反映项目采用PPP模式相较于传统政府投资模式的优势。对于VFM评价未通过的项目，应坚决不予采用PPP模式。

1.3财政承受能力论证监管

财政承受能力论证是守住财政风险底线的“安全阀”。监管部门需严格审查政府方财政支出责任的测算依据、范围和方法是否符合规定。重点关注股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担等各项支出责任的合理性，确保项目全生命周期内政府方财政支出累计不超过本级财政一般公共预算支出的相应比例，坚决杜绝“明股实债”、“保底承诺”等变相增加财政负担的行为。

1.4项目实施方案监管

实施方案是项目具体运作的“蓝图”。监管应聚焦于项目结构设计（如运作方式、交易结构、回报机制）的合理性，是否充分考虑了公共服务的特性和效率。合作期限的设定是否与项目生命周期、技术更新周期相匹配。监管还应关注项目公司（SPV）的组建方案是否清晰，各方权责划分是否明确。

二、项目采购阶段监管

采购阶段监管的核心在于维护公平竞争秩序，确保采购过程的公开、公平、公正和透明，保障社会资本方的合法权益，选择出最优的社会资本合作伙伴。

2.1采购方式选择与采购文件编制监管

监管部门需审查采购方式的选择是否符合相关法律法规及政策要求，是否根据项目特点（如复杂性、市场成熟度等）选择了最适宜的采购方式（如公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源采购等）。

采购文件（包括资格预审文件和采购文件）是采购活动的“游戏规则”。监管应确保采购文件编制规范、内容完整、表述清晰、权责对等。重点审查投标人资格条件设置是否合法合规，有无歧视性、排他性条款；采购需求是否明确、具体，符合项目实际；评审标准是否科学合理、量化可行，是否与采购需求相对应；合同主要条款是否完整，风险分配是否合理。

2.2采购流程规范性监管

从资格预审公告、采购公告的发布，到潜在投标人的邀请、招标文件的发售与澄清答疑，再到投标、开标、评标、中标公示等各个环节，监管部门均需进行全过程监督。确保采购信息发布渠道合规、时间充分；答疑澄清程序规范，内容及时向所有潜在投标人公开；开标评标过程严格按照采购文件规定执行，评标委员会组建合法，评审过程独立、客观、公正，杜绝任何形式的串标、围标、虚假招标等违法违规行为。

2.3合同谈判与签署监管

中标通知书发出后，项目进入合同谈判阶段。监管应关注谈判过程是否在采购文件和中标人投标文件的实质性内容基础上进行，是否存在实质性变更而未履行相应程序的情况。最终签署的PPP项目合同应与谈判结果一致，条款应严谨、周密，充分体现合作各方的真实意愿，特别是关于项目建设标准、运营服务规范、价格调整机制、收益分配、风险分担、绩效考核、政府付费、违约处理、提前终止、资产移交等核心条款必须清晰明确，具有可执行性。

三、项目建设阶段监管

建设阶段是将合同约定转化为实体成果的关键时期，监管的重点在于确保项目按计划、按标准、保质保量完成建设任务，控制建设成本，保障工程安全。

3.1项目公司组建与融资监管

监管部门应督促合作各方按照PPP项目合同约定及时足额出资，完成项目公司（SPV）的注册登记和治理结构搭建。关注项目公司融资方案的落实情况，