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安全生产法第21条

一、

1.法律定位与效力层级

1.1立法依据与位阶

《安全生产法》第21条作为该法第二章“生产经营单位的安全生产保障”的核心条款，其立法直接依据是《安全生产法》总则中“坚持安全第一、预防为主、综合治理”的方针，旨在通过明确主要负责人责任，强化企业安全生产主体责任体系。在法律位阶上，该条款属于行政法规中的义务性规范，具有强制约束力，是衡量企业主要负责人履职情况的法律标尺，也是安全生产监管部门实施执法监督的直接依据。

1.2适用范围与主体界定

该条款适用于所有生产经营单位，包括各类企业、事业单位、个体经济组织等。其中，“主要负责人”的界定需结合单位性质：对于公司制企业，指董事长、总经理、厂长等实际行使最高管理决策权的人员；对于非公司制企业，指法定代表人或实际控制人；对于不具备法人资格的分支机构，指该分支机构的负责人。主体界定的核心在于“实际承担本单位安全生产最高管理责任”的人员，避免责任主体虚化。

2.核心职责体系构成

2.1全员安全生产责任制与标准化建设职责

第21条第一项要求主要负责人“建立健全并落实本单位全员安全生产责任制，加强安全生产标准化建设”。全员安全生产责任制需覆盖从管理层到一线员工的所有岗位，明确各岗位的安全职责、权利和义务，形成“横向到边、纵向到底”的责任网络。安全生产标准化建设则要求企业依据《企业安全生产标准化基本规范》（GB/T33000），在目标职责、制度化管理、教育培训、现场管理等八个方面达到标准化水平，通过系统化、规范化的管理提升本质安全。

2.2安全生产规章制度和操作规程制定职责

第二项职责强调“组织制定并实施本单位安全生产规章制度和操作规程”。规章制度需涵盖安全生产管理、风险管控、隐患排查、应急管理等全流程内容，确保制度的合法性、科学性和可操作性。操作规程则需针对各岗位、各环节的作业活动，明确操作步骤、安全注意事项、应急处置措施等，确保员工规范作业，减少人为失误。

2.3安全生产教育和培训计划职责

第三项职责要求“组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划”。培训计划需分层次、分岗位制定，内容包括法律法规、安全知识、操作技能、应急处置等，确保培训覆盖全员，包括新员工、转岗员工、特种作业人员等。培训实施需注重实效，通过理论授课、实操演练、案例警示等多种形式，提升员工安全意识和技能，并建立培训档案，确保培训效果可追溯。

2.4安全生产投入保障职责

第四项职责明确“保证本单位安全生产投入的有效实施”。安全生产投入包括安全设施建设、设备更新改造、劳动防护用品配备、安全教育培训、应急救援演练等方面的资金需求。主要负责人需建立投入保障机制，按照规定提取和使用安全生产费用，确保投入专款专用，不得挤占、挪用，同时接受安全生产监管部门和职工代表大会的监督。

2.5风险管控与隐患排查治理职责

第五项职责是“组织建立并落实安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防工作机制”。风险分级管控要求企业辨识生产经营活动中的各类安全风险，评估风险等级，制定管控措施，明确责任部门和人员；隐患排查治理则要求建立定期排查、动态排查机制，对发现的隐患实行闭环管理，确保隐患及时消除。双重预防机制的落实，旨在从源头防范事故发生，构建“风险可控、隐患清零”的安全防线。

2.6生产安全事故应急救援预案职责

第六项职责规定“组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案”。预案需结合企业风险特点，编制综合预案、专项预案和现场处置方案，明确应急组织机构、职责分工、响应程序、处置措施等内容。主要负责人需定期组织预案演练，检验预案的科学性和可操作性，并根据演练情况和实际变化及时修订预案，确保事故发生时能够快速、有效响应。

2.7生产安全事故报告职责

第七项职责要求“及时、如实报告生产安全事故”。事故报告需遵循“四不放过”原则（原因未查清不放过、责任人未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过），在事故发生后立即向属地安全生产监管部门和相关部门报告，不得迟报、漏报、谎报或瞒报。同时，组织事故调查，分析原因，落实整改，防止类似事故再次发生。

3.立法目的与功能价值

3.1强化主要负责人责任主体地位

第21条通过列举七项具体职责，将主要负责人定位为安全生产第一责任人，明确其在安全生产中的核心地位和主导作用，避免责任“层层下移”导致的管理缺位。通过强化主要负责人的责任意识，推动其主动投入资源、完善制度、加强管理，从根本上解决企业安全生产“无人负责、无力负责”的问题。

3.2构建全员安全生产责任链条

该条款通过要求建立健全全员安全生产责任制，将安全责任从主要负责人逐级分解到各部门、各岗位、各员工，形成“主要负责人负总责、分管负责人负分管责任、各部门负直接责任、员工负岗位责任”的责任体系，实现安全责