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论公共部门绩效评估为基础的预算体制

导师：蔡立辉作者：姜媛媛

【论文摘要】20世纪80年代西方国家针对财政赤字、政府无法向公众提供高质量服务与积极回应等问题，掀起了公共绩效评估的运动，而以绩效评估为基础的预算体制改革则成为绩效评估应用的一个重要领域。该体制紧紧围绕公共责任、顾客至上的理念，利用绩效评估这个工具来分配资源、拟定公共部门的预算，关注产出成效，达到合理分配公共资源、提供高质量公共服务的目的。本文将从预算体制引进绩效评估的理念以及如何利用绩效评估进行操作等方面来阐述其合理性，并探讨其理念与方法的借鉴意义。

【关键词】公共部门绩效评估以绩效评估为基础的预算体制理念

一、源起

什么是公共预算？有这样一种描述：“一项政治行动，一项工作计划，一次未来预测，一个启蒙源泉，一次愚昧行动，一个控制机制，一种对限制的逃避，一种行动的手段，一个进步的障碍，甚至可以是一种祈祷：愿当权者能够温和地对待具有良好愿望而能力有限的人们。”【注释】

【注释】

A·威尔达夫斯基《预算程序的政治学》（1964年版）前言

从理论上说，预算不仅属于经济范畴，也属于政治范畴。作为经济范畴的概念它很容易被理解，预算指向的对象即是国家财政的收入与支出。在政治范畴，它包括了以下几方面的涵义：首先，预算体现了一个国家的民主过程，在这过程中公民意志得以体现，因为人们是按照自己的意愿选举领导人，赋予他们为公民做出资源使用决策的权力，公民通过各种渠道向他们表达自己的偏好，政府则在公民的同意下来提供公共产品的种类数量等，同时公民又监督和制约政府的行为，因此预算是一个政府与公民进行博弈最终达到维持政治均衡的状态的过程，预算的决策能够反映投票人的意愿；其次，预算也体现了政府运作中投入产出的活动过程，国家通过强制征税后，公共产品的供应就进入了政治决策程序——公共选择过程，公民的税金通过选择、决策过程生成公共产品。通过公共选择机制形成的就是预算，它是制约与监督政府投入产出过程的关键，财政收入和支出是受预算影响的，预算也是政府活动的根据，预算体制从根本上决定和约束政府活动的能力；最后，预算还体现了一个国家依法治国的过程，在市场经济国家里，预算就是一项法案的形成和实施过程，只不过这项法案有时限性，有效期一般为一个财政年度，预算一经批准，即具有法律效力，非经法定程序不得改变，因此预算即是法律。简单来说，政府每年通过财政预算来集中财政资金(即纳税人的钱)，然后根据每个部门的具体职能和任务来分配给资金，各部门通过具体行动来利用这些资金为纳税人提供公共产品及服务。每个部门都有自己的使命，因此，有一定职能和权力，便有了财政资金支出的资格和需要来完成其使命。然而在现实情况中，公共部门并未提供优质有效的服务，预算非但不是一种控制，反而成为浪费的手段，“进步的障碍”！

财政危机、信任危机和管理危机是美国20世纪80年代各国政府面临三大危机：财政赤字是令政府非常头疼的问题，一方面不能提高税率以增加收入因为这是每一个美国人都很敏感的政治问题，另一方面又不能减少预算开支因为会触及一部分公民的利益。严重的财政赤字成为美国行政改革的一个诱因，当代西方行政改革就被西方学者视为“财政驱动”的行政改革，因为，“毋庸置疑，当代西方世界的行政改革主要是由严重的财政赤字引起的。大规模预算削减的需要无疑是行政改革的主要理由。”［荷］瓦·基克特.荷兰的行政改革与公共部门管理[A].国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评[C].北京：国家行政学院出版社，1998.（p196）在管理方面，由于“福利国家”、“人民社会主义”和“混合经济国家”政策的实施，西方国家政府职能急剧扩张，机构规模迅速膨胀，政府公共管理上出现了很大的漏洞，又兼公共部门的固有垄断性，从而导致了政府管理中的失控、低效，“科层官僚制在经历了100

［荷］瓦·基克特.荷兰的行政改革与公共部门管理[A].国家行政学院国际合作交流部.西方国家行政改革述评[C].北京：国家行政学院出版社，1998.

张国庆.行政管理学概论（第二版）[C].北京：北京大学出版社，2000.

以上这些危机的出现，究其原因与传统预算体制不无关系，“我们的预算制度实际上在怂恿每一个政府管理人员浪费钱财”。『美』戴维·奥斯本特德·盖普勒《改革政府――企业精神如何改革公营部门》上海：上海译文出版社，1996。（p99）传统预算体制往往只是关注投入，政府部门根据自己的想法去行动和花钱，忽视了公众真正需要的是什么产品及服务，按支出多少来拨款而不是能产出多少来拨款，将资金分割成明细分类项目的制度使工作人员浪费了大量资金，机构臃肿资金配置效率低下。正如戴维.奥斯本所说“它们（政府）在公共教育上花的钱越来越多，但是学生考试分数差和退学率几乎没有改观。它们在