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海绵城市PPP项目全生命周期绩效评价体系构建

摘要

海绵城市作为新型城镇化建设的重要组成部分，其PPP模式的应用日益广泛。本研究针对海绵城市PPP项目全生命周期绩效评价体系构建问题，采用文献分析、案例研究和专家咨询等方法，系统分析了当前海绵城市PPP项目绩效评价的现状与问题。基于平衡计分卡、关键绩效指标等理论框架，构建了包含项目准备、建设、运营和移交四个阶段的全生命周期绩效评价体系，设计了定量与定性相结合的5个一级指标、15个二级指标和45个三级指标。通过层次分析法确定指标权重，并建立了评价标准与流程。研究结果表明，该体系能够全面反映海绵城市PPP项目的综合绩效，为政府监管和社会资本方绩效管理提供科学依据。本研究成果对完善我国PPP项目绩效评价制度、提升海绵城市建设质量具有重要意义。

关键词

引言

1.1研究背景

随着我国城镇化进程加快，城市内涝、水资源短缺、水环境污染等问题日益突出。2013年中央城镇化工作会议首次提出建设海绵城市的理念，2015年国务院办公厅印发《关于推进海绵城市建设的指导意见》，标志着海绵城市建设上升为国家战略。截至2022年，全国已有30个海绵城市建设试点城市，总投资超过2000亿元。然而，传统政府主导的建设模式面临资金不足、效率低下等问题，PPP模式成为海绵城市建设的重要选择。

PPP（PublicPrivatePartnership）模式通过政府与社会资本合作，能够有效缓解财政压力、提高建设运营效率。据统计间，全国海绵城市PPP项目数量达286个，总投资规模超过4500亿元。但与此同时，项目绩效管理滞后、评价体系不完善等问题也逐渐显现，导致部分项目未能达到预期效果。

1.2研究意义

构建科学合理的海绵城市PPP项目全生命周期绩效评价体系具有重要意义：首先，有助于政府监管部门对项目实施全过程监控，确保公共利益最大化；其次，为社会资本方提供明确的绩效目标和管理方向；再次，为项目融资、风险分配和激励机制设计提供依据；最后，推动海绵城市PPP项目规范化、标准化发展。

1.3研究内容与方法

本研究主要内容包括：海绵城市PPP项目特征分析、绩效评价理论框架构建、全生命周期评价指标体系设计、评价方法与流程制定、案例验证与应用建议等。研究采用文献分析法梳理国内外相关理论与实践，通过案例研究法分析典型项目经验，运用专家咨询法确定指标权重，采用层次分析法构建评价模型。

海绵城市PPP项目概述

2.1海绵城市概念与特征

海绵城市是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的弹性，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水释放并加以利用。其核心特征包括：源头减排、过程控制、系统治理；生态优先、绿色发展；统筹规划、系统实施；因地制宜、分类施策。

与传统市政项目相比，海绵城市项目具有以下特点：项目综合性强，涉及道路、园林、水务等多个领域；效益长期性，环境和社会效益需多年才能显现；技术复杂性，需要专业化的设计、施工和运营；投资规模大，回收周期长。

2.2PPP模式在海绵城市中的应用

PPP模式在海绵城市建设中的应用形式主要包括：DBFOT（设计建设融资运营移交）、BOT（建设运营移交）、OM（运营维护）等。典型项目结构包括：项目公司（SPV）由政府和社会资本共同出资成立，负责项目投资、建设和运营；政府通过特许经营协议授予项目公司一定期限的经营权；项目公司通过使用者付费和政府可行性缺口补助获得回报。

根据财政部PPP中心数据，截至2022年底，海绵城市PPP项目中DBFOT模式占比62%，BOT模式占比28%，其他模式占比10%。项目合作期限一般为2030年，平均投资规模约15亿元。

2.3全生命周期管理要求

海绵城市PPP项目全生命周期包括项目识别、准备、采购、执行和移交五个阶段。绩效评价应覆盖整个生命周期，重点关注：项目准备阶段的方案科学性；建设阶段的工程质量和进度；运营阶段的服务水平和效益；移交阶段的资产完整性。

根据《政府和社会资本合作（PPP）项目绩效管理操作指引》（财金〔2020〕13号），PPP项目绩效评价应坚持结果导向、全过程管理、分级分类、公开透明原则，建立事前设定绩效目标、事中进行绩效监控、事后开展绩效评价的全过程管理体系。

政策与行业环境分析

3.1国家政策体系

近年来，国家层面出台了一系列支持海绵城市建设和PPP模式发展的政策文件。2015年国务院办公厅《关于推进海绵城市建设的指导意见》提出到2030年，城市建成区80%以上的面积达到目标要求；2017年《关于深化投融资体制改革的意见》鼓励社会资本参与市政基础设施建设；2019年《关于规范PPP项目运行和管理的通知》强调加强项目绩效管理；2020年《