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《环境保护法》“按日连续处罚”的适用情形

引言

在生态文明建设纳入国家战略布局的背景下，环境治理体系和治理能力现代化对法律制度的刚性提出了更高要求。传统环境行政处罚多采用“一事一罚”模式，对持续性环境违法行为的惩戒力度不足，企业“违法成本低、守法成本高”的困局长期存在。2014年修订的《环境保护法》创新性引入“按日连续处罚”制度（以下简称“按日罚”），通过将处罚与违法行为持续时间直接挂钩，构建了“违法一日、处罚一日”的动态追责机制。这一制度的落地实施，不仅填补了持续性环境违法追责的法律空白，更成为推动企业主动治污、源头减排的关键抓手。本文围绕“按日罚”的适用情形展开系统分析，旨在厘清法律边界、明确实践标准，为环境执法提供理论支撑。

一、“按日连续处罚”的制度定位与立法初衷

（一）制度的法律属性与核心特征

“按日罚”是《环境保护法》第五十九条规定的特殊处罚类型，区别于传统的“一次性罚款”，其核心特征在于“连续性”与“累加性”。根据规定，企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚后被责令改正，拒不改正的，生态环境主管部门可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。这一制度突破了“一事不再罚”原则的常规适用，通过将同一违法行为的持续状态视为多个独立的违法事实，实现了处罚与违法时间的同步延伸。

（二）立法初衷：破解持续性违法治理难题

环境违法行为的“持续性”是其区别于一般行政违法行为的显著特征。例如，企业通过私设暗管长期偷排污水，或未取得环评手续持续进行建设生产，此类行为往往持续数月甚至数年，对生态环境造成累积性损害。传统“一事一罚”模式下，无论违法行为持续多久，仅能处以一次罚款，导致企业“交了罚款继续违法”的现象普遍存在。“按日罚”的立法初衷正是针对这一治理痛点，通过提高违法成本形成威慑——企业每多违法一天，就需多承担一日的罚款，直至完全改正违法行为。这种“时间-成本”的强关联机制，从根本上改变了企业的违法收益计算逻辑，推动其从“被动应付”转向“主动治理”。

二、适用情形的法律要件解析

（一）违法性要件：基础行为须构成环境违法

“按日罚”的适用以存在明确的环境违法行为为前提。根据《环境保护法》及配套的《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（以下简称《办法》），基础违法行为需满足三个条件：一是违反具体的环境法律规范，如《大气污染防治法》《水污染防治法》中关于排放浓度、总量控制、污染防治设施运行的规定；二是违法行为具有可归责性，即企业主观上存在故意或过失（如恶意逃避监管、未履行污染防治义务）；三是违法行为已造成或可能造成环境损害后果（如超标排放导致水体污染、未批先建破坏生态红线）。

（二）持续性要件：违法行为处于连续或继续状态

“持续性”是“按日罚”区别于其他处罚的关键要件。所谓“连续状态”，指违法行为在一定时间内反复实施同一性质的行为（如每月多次超标排放）；“继续状态”则指同一违法行为从开始到终止持续不断（如私设暗管持续排放污水）。实践中，执法部门需通过监测数据、现场勘查记录、监控视频等证据，证明违法行为的起始时间、结束时间及持续期间的具体表现。例如，某企业因污水处理设施故障导致污水超标排放，若故障持续30天未修复，则其违法行为的持续期间为30天。

（三）整改要件：经责令改正后拒不改正

“按日罚”并非对所有持续性违法行为直接适用，而是设置了“责令改正”的前置程序。根据《办法》规定，生态环境主管部门在作出罚款处罚的同时，需依法向违法企业下达《责令改正违法行为决定书》，明确整改要求（如停止排放、修复设施、补办手续）和整改期限（一般不超过30日）。若企业在期限内完成整改并经复查合格，则不启动按日处罚；若企业未整改、整改不到位或虚假整改（如临时停运偷排设备应付检查），则构成“拒不改正”，执法部门可自责令改正次日起按日处罚。

三、具体违法行为类型的适用边界

（一）超标或超总量排放污染物

超标或超总量排放是最典型的适用“按日罚”的违法行为。根据《办法》第五条，企业超过国家或地方规定的污染物排放标准，或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，属于“按日罚”的适用范围。例如，某化工企业因环保设施老化，长期排放的废水化学需氧量（COD）超出地方标准3倍，生态环境部门监测到连续3个月的超标数据后，下达《责令改正决定书》要求其15日内完成设施升级。若企业逾期未完成整改且仍在超标排放，则从第16日起，每日按原处罚数额（如首次罚款10万元）累加处罚。

（二）通过逃避监管的方式排放污染物

“逃避监管”的排放行为具有更强的主观恶意，是“按日罚”重点打击的对象。常见形式包括：私设暗管或利用渗坑、渗井、裂隙、溶洞等排放污染物；篡改、伪造监测数据；通过不正常运行污染防治设施（如停运脱硫设备、旁路偷排）等。此类行为的隐蔽性强，对环境损害更