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赋权视角下城中村改造政策演进与体系构建

引言

我国土地制度的核心在于集体所有与国有所有并存的二元结构。城中村因其特殊的土地性质和集体所有权特征，长期以来游离于国家土地用途管制和城市规划的严格约束之外，形成了独特的灰色地带。这种土地属性的模糊性，使得城中村的发展预期缺乏稳定性和可预测性。在市场化改革初期，部分城中村通过违规建设、突破规划等手段获取土地指标，但随着城镇化进入深水区，城市更新成为国家战略重点，土地价值重估成为必然。由于缺乏清晰的产权界定和规范的流转机制，城中村改造面临着巨大的制度性障碍。现有的土地政策往往倾向于向国有土地倾斜，赋予城市主体开发权，而将城中村改造的责任完全推卸