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政府危机管理中部门协调问题研究——基于2008年杭州市抗击雨雪冰冻灾害的分析 [阅读：573 次] 日期：09/11/27 来源： [字号：大 中 小] 关键词：危机管理 部门协调 杭州 雨雪冰冻灾害 　　作者王柳，中共杭州市委党校讲师（邮政编码 310024） 近年来各种形态的危机频发，严重影响了人们的安居乐业，并对政府执政能力提出了巨大的挑战。由于危机的复合性特征，单个组织已经无法有效地承担起危机应对的重任，应对危机事件最为关键的是实现资源的协同运作。2003年的SARS危机充分暴露了我国政府危机应对能力缺陷，从而将国家应急体系建设提上日程，重点之一就是实现分部门、分灾种的单一应急系统向综合管理体系的转型。由此，在复合危机挑战的压力和政府体制机制创新解决复杂问题的推力下，危机管理中多组织合作与跨部门协调问题凸显。而且，协调是公共行政研究永恒的主题之一，危机管理的新形势和新要求赋予其新的内涵和话语体系，并增添了协调问题研究的重要性和紧迫性。危机管理中的协调问题研究可以推及政府管理的其他领域，进而推动公共治理结构的完善。 　　危机管理中合作的重要性和紧迫性已成为共识，学者们从不同学科的理论背景出发（管理工程与科学、管理学、政治学、公共管理等）对危机中的组织协调问题做了分析。然而总体而言，国内的研究比较局部、零星，还没有形成浓厚的、完整的学术视角。对危机的协调管理研究或者仅仅局限于理念和价值的探讨，缺乏实证分析和验证，使得协调问题研究仅仅是静态的、限于规则的程序描述；或者陷入危机管理实务化操作的窠臼，单纯技术层面的措施缺少治理机制的支撑；或者脱离中国政府行政体制改革的背景，就事论事，满足不了政府管理的现实需要。2008年雨雪冰冻灾害典型地反映了公共危机复合性的新特点，整个应急行动既展现了我国政府危机管理的体制优势，也充分暴露了应急协调管理上的缺陷，为反思部门协调管理提供了契机。 一、危机管理中的政府部门协调：价值、内涵与特点 协调是管理的主要职能之一。古典管理思想代表人物法约尔认为，管理职能包括计划、组织、指挥、协调和控制五个要素，协调是其中重要的一个环节。行政协调是行政管理的一个重要概念，所谓行政协调是指为了有效实现行政的总目标，把各项行政管理活动加以调节，引导各行政机关之间和国家工作人员之间分工协作，互相配合，同步地、和谐地完成任务和工作。{1}行政协调贯穿于行政管理全过程，这是科层制架构下专业分工和层级管理的必然结果和现实需要，对行政组织的高效运作具有关键意义。在此意义下，课题所称的部门协调与行政协调同义。{2} 　　危机管理中的政府部门协调问题是伴随着复合危机的挑战和我国应急体系建设的展开而出现的现实问题。危机应对能力的挑战实质上是应付“峰值”能力的挑战，即在危机突现、资源需求急增的情况下，政府能否高效率地配置常态中的资源储备。整合资源的多部门协调行动有利于提高初期反应速度，及时控制危机；信息共享的网络平台有利于危机信息的广泛收集和科学分析，从而保障预警的及时与准确；政府以单一界面为公众提供信息和服务，增强危机中的公众信心，有利于获取公众的支持，确保危机公关的顺利展开；危机管理是政府和社会共同治理的过程，政府内部的协调是政府与其他社会组织相互协调实施危机治理的基础。 从这个意义上说，危机中的部门协调就是政府的横向合作问题，政府打破部门界限和功能分割的局面，整合政府的人员、信息和各种资源，预防、控制危机，开展事后恢复重建的行为。其实质体现了政府组织内部的责任配置和角色关系。 从方式来看，危机中的协调因协调主体行政等级高低和职务不同，可区分为等级协调和非等级协调两种方式。等级协调依托官僚科层体制中政府成员和机构的等级化，从体制上保证政府成员之间及其所属部门机构之间的从属关系，从而使其在行政行为中形成以等级化为纽带的良好的协作关系，这种协调强调首脑在协调中的权威{3}，主要是以明确的上下级关系为核心的政府机构的命令式解决方式{4}；非等级协调则不涉及等级关系，而主要涉及信息沟通等问题的协调机制。{5} 　　从内容来看，危机中的部门协调主要涉及政府内部参与危机管理的各部门及其人员，按照决策部门和执行部门的一般分类，包含决策部门及人员之间的协调、决策部门及人员与执行部门及人员之间的协调、执行部门及人员之间的协调三个层面，实现传达要求、分配任务、授予权力、共享资源、控制进度的协调任务。 　　从过程来看，危机中的协调具体体现在共同的风险认知、沟通、协作和控制等四个方面。共同的风险认知是协调行动的启动因素，沟通和协作是协调行动的表征，控制是协调行动绩效的保证。因此，危机中的部门协调既是一种规范行为，又是一种工作方式。 　　危机是对常态行政的中断，危机突发性、紧急性的特点决定危机管理中的部门协调与常态行政下的部门协调