南京国民政府监察制度述论——以监察院的机构设置与职权行使为中心的考察.pdfVIP

摘 要 南京国民政府监察制度是根据孙中山“权能区分”、“五权分立”的宪法理 论框架，结合“以党治国”的主张形成的监察思想，在民国初期监察制度建设 的尝试与发展的实践基础之上发展而来的。其功能在于专门监督政府行政活动， 弹劾违法失职官员、审计政府财政，以确保政府及其正常运转。 “权能区分”、“五权分立”、“以党治国”是孙中山监察思想的理论基石，由 于权能区分，监察权成为纯粹的治权；由于五权分立，监察权得以真正独立；“以 党治国”造就“党政分察”的监察体制，形成严密的监察网。孙中山的监察思 想是在“权能区分”、“五权分立”、“以党治国”的思想渊源上发展而来的，也 是在对西方议会监察思想的批判、吸收及对中国传统监察思想扬弃、继承的基 础上形成的。其主要内容包括监察权独立、监察权权威、监察权受监督、“党政 分察”的思想及关于监察权权能及其行使机构的设置，监察权的定位等。南京 国民政府的监察制度总体制度设计基本上是按照孙中山的设想而来的。 南京国民政府监察制度的重心在监察院。监察院的机构设置在不同时期呈 现不同的特点。“军政”时期，由于严峻的军事形势，监察院工作无法正常开展； “训政”时期，监察院机构设置不断完善，这一时期的监察院机构设置有几个 不同于“军政”时期的特点，如全国划分为若干监察区，实行派驻或巡回监察； 实行分区、分组巡回监察；适应战时需要，监察院组团前往战区巡察；“行宪” 后的监察院行使权力时间较短，但其组织还是出现较大变化，主要体现在监察 制度呈现民主化趋势，监察委员由“训政”时期的选任制变为选举制；增设监 察院委员会，加强行政监察。与不断变化的监察院机构设置相适应的是不断扩 大的监察院的职权。监察院成立初期只有弹劾、审计、调查、监试四权，抗战 时期适应战时需要增加纠举权、建议权，“行宪”后，新增“同意权”和“纠正 权”。完整而广泛的监察权能设置使监察制度的作用得到体现。为了保证监察效 能得到很好的发挥，南京国民政府以法律的形式制定了一套保障机制，在监察 人员任用、监察委员人身和言论保障、监察权行使的政策和手段保障上都有详 细规定，这些保障措施一定程度上保证了监察权的有效行使。而为了防止监察 权的滥用，也在一些规章制度中作了规定，如实行监察使轮换制，实行监察回 避制度等。 南京国民政府的监察制度有很多值得肯定的地方，如其本身制度建设具有 一定的民主性；注重监察立法，形成完备的监察法律体系，促成监察工作走向 规范化和制度化，提高了监察工作的准确性；建立起自成体系，部门分工明确， 权责明晰的监察运作机制，并有比较健全的保障和制约机制，有力的保障监察 制度的顺利运行。然而，理论与实践总是有一定的距离。毋庸置疑，孙中山“五 权宪法”理论及其监察权设计当有其可取之处，然而，这一融贯中西、彰显新 意的监察权理论，其实际运行效果却并不尽如人意，表现出定位不准、权能宽 泛、效能欠佳等问题，具体体现在监察院的作用的发挥依赖于时势的变化，具 体职权的行使上“只打苍蝇，不打老虎”，易于行使、无关痛痒的职权行使多， 难于行使的权能行使少。南京国民政府监察制度运行整体效果欠佳，既有客观 方面政局不稳、战事不断的影响，也因主观方面国民党自身腐败造成，还有制 度上的设计失衡的因素。 关键词：五权宪法 监察院 监察权 Abstract The supervisory system of the National Government of Nanjing was, according to the frame of the Five-power Constitution theory, combining with the thought of “Ruling the country by the party”, based on the practice of development of supervisory system at the initial stage of the Republic of China. Its functions are specially supervising the government’s adm