王启超：浅谈三网融合监管体制存在的三大问题.docVIP

王启超：浅谈三网融合监管体制存在的三大问题 　　 2011年，是“十二五”开局之年，也是三网融合推进的关键一年。温总理在今年的政府工作报告中特别指出“建设高性能宽带信息网，加快实现‘三网融合’，促进物联网示范应用”。三网融合作为新一代信息技术产业，在加快推进经济结构战略性调整过程中具有举足轻重的作用。本文将从三网融合监管体制入手，分析中国三网融合产业发展的存在问题，提出相关的监管政策的改进方向，同时对12个三网融合试点城市的发展提出相关建议。 　　中国三网融合监管体制存在三大问题 　　无论是从理论层面还是实践层面，对三网融合行业进行监管应经成为毋庸置疑的命题。在三网融合进程中仍然存在制约其发展的因素，主要体现在以下三个方面： 　　第一，缺乏三网融合相关立法。目前，作为电信行业最具法律效力的《电信条例》和作为广播电视行业最具法律效力的《广播电视条例》都只是各行业主管部门颁布的条例，并不是真正意义上的法律。在没有明确的法律保障之下，我们很难希望企业能够积极投身三网融合之中，这使得“三网融合”推进过程中遇到了很多不必要的猜疑和麻烦； 　　第二，多头管理，政出多门。整个三网融合产业由于行业划分的不同，分别处在不同的部门监管之下。工信部是电信行业的管理机构，负责电信运营商的牌照发放和电信企业互联互通等经营性事务的管理，同时还负责频率资源的管理分发，以及电信服务质量的管理。但却不拥有独立的市场准入、价格监管权。广电部门则同时受广电总局、中宣部等部门的管理，这也是由广电部门作为党和政府喉舌和“条块结合、以块为主，分级管理”的实际情况决定的。互联网的管理部门就更加复杂：工信部负责管理ISP和ICP业务，同时广电总局、国务院新闻办、文化部、公安部、国家保密局等都对网络内容进行管理。多头管理的一个重要弊端就是政出多门，缺少统一的指挥，各部门各自为政。由于各部门本身的局限性，在制定政策法规时都站在本部门的利益上，因此部门之间协调性差，造成了资源的浪费和效率的缺失。 　　第三，管理体制不到位，监管效率较低。在传统的产业分立的情况下，管理方式是为了适应各个产业的特点设立的，并且由不同的管理机构负责监督实施。但三网融合涉及到不同部门、不同产业之间的相互合作和相互竞争，这就要求管理者不能拘泥于某一行业的得失，必须站在一个更高的层面上对整个三网融合的进程负责，这更是对国家资源和人民福祉的责任。在中国现行的管理体制之下，缺少这样一个统筹三网融合发展的部门，各部门之间相互制约必然也会导致管理的效率较低，很难真正推动三网融合的发展。 　　因地制宜借鉴国外经验 　　纵观世界各国三网融合管理模式，根据是否成立统一的监管机构为标准，可以将三网融合的管理体制分为两大类：一是“完全融合监管体制”，即设立融合的监管机构对广电和电信进行统一监管，又可以根据是否对电信和广电进行统一监管进行细分；二是“相对融合监管体制”，即虽然没有成立统一的监管机构，但是能够在法律和体制框架内对广电和电信有效协调，统筹发展，又可以根据网络和内容是否分设监管机构进行细分。 　　他山之石，可以攻玉。国际上众多的三网融合管理体制中，至少有以下几点值得借鉴的地方： 　　第一，三网融合管理体制重在创新。信息技术持续快速发展奠定了三网融合的基础，管理体制是三网融合发展的必要保障，不同国家和地区的管理体制不拘一格，但都在不同程度上促进了三网融合的发展。单独地采用某一种模式不是三网融合管理的最佳选择，无论是美国的FCC，还是英国的OFCOM，抑或是法国的CSA和ARCEP，它们都是创新地采用了不同的管理模式。 　　第二，法律体系的有效支撑。这包括两方面的含义，一方面是指法律体系的健全性，就是指法律必须涵盖三网融合的各个方面，对涉及三网融合关键的问题必须要有明确的要求，以保障三网融合的推进；另一方面是指法律的逻辑性，法律之间在逻辑上不能相互矛盾，而在形式上，则可以是同一部基本法律，例如，美国《电信法》和英国《电信法》；也可以是多部基本法律，例如中国香港地区的《电讯条例》和《广电条例》。 　　第三，要注意电信行业和广电行业的差别。虽然三网融合改变了广电与电信相互隔离的外部关系，但他们各自独立的内在特性依然存在，因此在管理体制的设计中仍要区分开电信和广电。结合中国特殊的国情，三网融合在节目内容的监管方面，应采取区别对待的措施：涉及政治形态的内容方面要加强监管，保证党和政府对于社会舆论的正确引导，为和谐的社会环境奠定基础；除此之外还有很多不涉及政治的内容，例如娱乐、体育、文化等等，在有条件的情况下应该适当放松监管，引入竞争，促进产业环境的良性发展。 　　综上所述，监管是各国推进三网融合的有效措施，但由于国情的不同，具体的管理体制也存在很大差别。借鉴国外监管体制的经验，一定要结合中国三网融合的实践，创造性地走出有中国特色的