海域使用论证理论与实践研究.pdf

海域使用论证的理论与实践研究 海域使用论证的理论与实践研究 摘要 海域使用论证是落实科学发展观、进行海洋综合管理的重要举措，是贯彻实 施有关海域物权法律法规的重要手段，是进行海域使用许可审批决策的重要依 据。实践表明，海域使用论证对于规范海洋开发与管理秩序，依法维护国家海域 所有权和海域使用权人的合法权益，促进海域资源的集约利用和海洋经济持续快 速增长，形成合理的产业结构和生产力布局，促进用海审批决策的科学化、民主 化等方面有着重要的意义。 海域使用论证制度是我国一项新近建立发展起来的制度，既有强烈的实践需 求，也有较为广泛的、综合的理论领域。目前整项工作虽取得了较大进展，但仍 处于摸索前进阶段，其理论和实践仍有许多问题有待进一步研究。本文围绕海域 使用论证的法源基础、内容框架、与相关许可依据的比较、存在的问题及改进措 施等方面进行研究，主要结论如下。 (1)海域使用论证的法源基础 国家有关海域物权法规定“海域属于国家所有，单位和个人使用海域必须依 法取得海域使用权：依法取得的海域使用权受法律保护”等内容，是海域使用论 证的法源基础之一。海域物权法的有效实施，需要开展海域使用论证：①国有海 洋资源资产保值、增值的需要；②海域使用者合法权益维护的需要；③海域使用 权合法登记(位置、界址、面积等要素的确定)的需要。 海洋功能区划也是开展海域使用论证工作的法源基础之一。《海域使用管理 法》明确规定，国家实行海洋功能区划制度，海域使用必须符合海洋功能区划。 在实施海洋功能区划制度的基础上，海域使用论证制度存在的必要性概括为：① 用海项目符合主导功能这一问题复杂性的需要；②同一海洋功能区中不同用海者 之间矛盾的需要；③优势功能的适时调整与海洋功能区划定期修编矛盾的需要。 (2)海域使用论证的原则和内容框架 海域使用论证的原则包括公正性、客观性、科学性、综合性等原则，而科学 性原则居于最核心的地位，在海域使用论证中还要重视资源环境一体化原则。 海域使用论证的主要内容包括项目用海的必要性、项目用海的可行性、项目 用海面积和期限的合理性等三个大问题，每个大问题又可以细化为多个小问题。 项目用海的必要性是前提，用海的可行性是核心，用海面积和期限的合理性是目 的。结合具体的实例，本文进行了海域使用论证的实证研究。 (3)海域使用论证与我国相关许可依据(海洋环境影响评价、工程可行性研究、 陆域土地利用审批依据)的比较 海域使用论证与海洋环境影响评价的法源不同，工作思路不同，但两者的宗 旨和最终目标一致。在主要内容设置上，关于海洋工程描述、海洋资源利用问题、 海域使用论证的理论与实践研究 与海洋功能区划的关系、利益相关者的界定及协调、用海范围的界定和面积量算 等内容都存在着明显的差异，两着仅在项目对海洋生态环境影响及防治对策的内 容方面存在一定的相似性。 海域使用论证与工程可行性研究的出发点和主要解决的问题不同，设置的专 题不同。随着审批程序的演变，监管性内容已经从原有的工程可行性研究中分离 出来，决策性内容则构成现有工程可行性研究报告的核心，其主要目的是论述项 目建设是否必要、建设条件是否可能、工程方案是否可行和经济社会效益是否合 理。而海域使用论证主要从海洋资源管理的角度出发，进行监管性的论证。即使 两者的某些专题同名，但内容和重点也各有侧重。 海域使用论证与土地利用审批依据的相同点是：均实行用途管制，以规划(区 划)为评估依据；均需要勘测定界。但两者在工程描述、工程引发的环境变化及 防治对策分析、利益相关者分析等主要内容方面存在较大的差异。造成上述状况 的原因是海域和土地在本质上既有一定的共性，也有明显的差异。 (4)海域使用论证的成就、存在问题及改进措施 海域使用论证为海洋行政主管部门审批用海提供了强有力的技术支持，使以 往海洋开发中普遍存在的“无序、无度、无偿”现象得到了彻底扭转。但也存在论 证报告质量总体不高、结论失真率较高、海域使用审批流于形式等问题。这些问 题的产生，与人员素质，运行体制、机制及配套制度等多种因素有关。针对问题 及原因，本文提出了相应的对策和措施。 本文的特色和创新之处集中体现在：①研究了海域使用论证的法源基础，从 制度上阐述其必要性。②根据海域使用论证的性质、功能及海域论证