法学论文行政诉讼调解制度构建初探.docVIP

行政诉讼调解制度构建初探 　　内容提要： 　　依法治国观念逐渐深入人心，构建社会主义和谐社会理念也被普通民众渐渐接受，随着社会的发展，文明的进步，行政诉讼调解制度现已成为法治进程中的一大焦点。笔者认为，行政诉讼调解制度不仅应当建立，而且还应当是一种具有鲜明行政诉讼特点的调解制度。行政诉讼调解制度无论是在调解程序上，还是在实体内容上均不应从根本上与合法性审查原则背离，应以行政非诉执行审查标准作为行政诉讼调解的底线为宜，这与传统民事诉讼调解制度有所不同。 　　引言 　　今年是我国行政诉讼法颁布实施15周年，15年来我国的行政诉讼制度从无到有，日益完善，对于保护行政相对人合法权益，规范和保障行政机关依法行政均起到了巨大作用。但随着行政诉讼的不断发展与完善，现行行政诉讼中的一些原则与具体规定也日益引起理论界与实务界的争论与探讨。行政诉讼法的修改工作现已正在紧锣密鼓地进行之中，据有关报道：2005年5月，“《行政诉讼法（修改建议稿）》在北京与部分实务界官员及专家见面，这是在去年出炉的修改建议稿的基础上又一次‘大修稿’”[①].其中行政诉讼中是否应建立调解制度，如何建立调解制度已成为一大焦点。 　　一、对于行政诉讼调解的认识历程 　　我国传统行政诉讼理论界一直认为，除行政赔偿外，行政诉讼不应适用调解制度。迄今为止，我国有关行政诉讼的立法及有关规范性文件方面也一直规定行政诉讼不适用调解。在我国，最早作出有关行政诉讼不得调解规定的，是最高人民法院“关于人民法院审理经济行政案件不应进行调解的通知”（1985年11月6日），通知指出：“审查和确认主管行政机关依据职权所作的行政处罚决定或者其他行政决定是否合法、正确”，“不同于解决原、被告之间的民事权利、义务关系问题”，“因此，人民法院不应进行调解，而应在查明情况的基础上作出公正的判决。”尔后，1987年最高人民法院在《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法（试行）〉的若干问题的解答》中，再次就不适用调解明确作了规定。1989年4月4日颁布的《行政诉讼法》第50条明确规定：“人民法院审理行政案件，不适用调解。” 　　但在行政诉讼法实施之后，出乎行政诉讼传统理论学者及立法者意料之外的是，虽然在行政审判实践中几乎没有出现法院出具“行政诉讼调解书”的实例，但原告撤诉率却是居高不下。“据《中国法律年鉴》和《人民法院年鉴》统计，从1992年至2000年，全国人民法院一审行政案件撤诉结案率分别为：37.5%、41.7%、44.3%、50.6%、53.9%、57.3%、49.8%、45.0%、37.8%”[②].其中原告主动撤诉率更是占撤诉案件总数的过半数比例。在撤诉案件中，1994年原告主动撤诉率为62.4%，1995年原告主动撤诉率为57.7%，1996年原告主动撤诉率为51.7%，1997年原告主动撤诉率为56.6%，1998年原告主动撤诉率为60.7%，1999年原告主动撤诉率为45.0%，2000年原告主动撤诉率为69.0%.[③]进行入21世纪后，行政诉讼撤诉案件中，原告主动撤诉率也是维持在较高比例。以北京某区级法院为例，管窥一斑，2001年原告主动撤诉率为67％，2002年原告主动撤诉率为80％，2003年原告主动撤诉率为78％，2004年原告主动撤诉率为75％。在原告撤诉的案件中有相当大的比例属于在行政诉讼过程中，法官发现行政行为违法，为避免判决行政机关败诉而“影响关系”，主动找行政机关“交换意见，建议行政机关改变原行政行为，以促成原告申请撤诉，有的法官还配合被告作原告撤诉的动员工作。[④] 　　据此，一些司法实务工作者认为，由于上面的原因导致原告撤诉，实际上就是在行政诉讼中实施了调解。[⑤]一些学者也认为当前由于前述原因导致的高撤诉率已使“行政诉讼适用调解成为必然”。[⑥]更有学者明确指出：“行政诉讼中引入调解制度的理论依据，主要有二，一是我国行政法规赋予行政机关及其工作人员拥有较大的自由裁量权，为诉讼中调解提供了可能；二是行政过程中，追求双方法律地位平等的理念已深入人心。行政相对人可以平等论证论点、对具体行政行为产生平等影响的观念已得到确立。”[⑦] 　　他人之石可以攻玉，在其他一些国家与地区的法律中已规定了类似于行政诉讼调解的“和解”制度。德国行政法院法第87条规定：“审判长或其指定之法官，为使争诉尽可能一次言词辩论终结，于言词辩论前有权为必要之命令。其有权试行参与人为争讼之善意解决之和解。”[⑧]1998年修正的台湾《行政诉讼法》中第七节也以10个条文对行政诉讼中的“和解”制度进行了规定。虽然这些法律中仅规定的是“和解”，并未冠以“调解”之名，但“在一定意义上,甚至可以说它们（和解和调解）实质上是同一事物，这一本质上相同的事物之所以分别被设定为诉讼上的两种不同制度，是由于人们在构建诉讼制