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以问责政府为导向的国家审计制度研究 　摘 要：国家审计制度是国家政治制度的组成部分，是国家治理的重要手段。当国家治理“人本化”成为一种趋势时，国家审计也应将其物化的审计对象予以人格化，进而建立以问责政府为导向的审计制度。问责政府所赖以形成的政治基础是，政府不论如何强大，它仍然充任一个代理人的角色；政府必须承担起法定的政治责任、行政责任、法律责任与经济责任；问责政府必须寻求一种权威性的政治支持。从国家审计发展看，问责政府应当是审计制度建设的基本命题；解决这个命题，应当做好组织制度设计、法律制度设计、人事制度设计、作业规则设计和拨款制度设计等工作。在问责政府导向下，我国审计制度改革的主要思路是，审计体制的调整、审计职责的转变、审计权限的转型和审计资源的整合。未来的国家审计，将在问责政府方面获得突破。 　　关键词：问责政府国家审计制度建设 　　国家审计制度是国家政治制度的一部分；设计怎样的国家审计制度，是由各国政治制度的属性决定的。纵观各国审计制度，虽然存在着诸多差异，但制衡政府的本质并未改变。良好的国家审计制度，应以问责政府为导向，建立起一个完善的政府绩效评价体系，为民主政治服务。 　　一、问责政府的政治基础分析 　　问责政府是权力配置的内在要求，而权力配置的结果，却产生于复杂的政治过程；研究问责政府问题，不得不考虑相关的政治制度基础。 　　（一）政府：一种代理人的角色 　　政府是国家的治理机构；讨论政府的社会角色，离不开对政府与国家关系的认识；国家是政府赖以生存的载体。 　　对国家的理解，十八世纪法国启蒙运动思想家卢梭（JJRousseau）的观点很有代表性。他在具有重大影响的著作《社会契约论》（1762）中提出了自己的看法：人是生而自由与平等的，国家只能是自由的人民自由协议的产物，如果自由被强力所剥夺，则被剥夺了自由的人民有革命的权利，可以用强力夺回自己的自由；国家的主权在人民，而最好的政体应该是民主共和国。也就是说，在民主社会里，一个国家的存在与否取决于组成这个国家的人民的共同意愿；在国家之中，人民决定一切。在谈到政府与国家的关系时，卢梭明确地指出：公共力量必须有一个适当的代理人把它结合在一起，并使它按照公意的指示而活动；政府可以充当国家与主权者之间的联系，政府的首领仅仅是主权者的官吏，是以主权者的名义在行使着主权者委托给他们的权力，而且主权者可以限制、改变和收回这种权力。从上述可以清楚地看出，作为主权者的人民的整体是国家的委托人，而政府是人民的代理人；人民可以给予政府权力，也可以对这种权力运用的适当性进行监督。在卢梭看来，公意是通过法律表达的，这意味着，政府同人民一样也必须守法。事实上，政府是一个拥有庞大公共资源的执行机构，它所执行的规则就是体现公意的法律。然而，政府所体现的“公共人格”可能偏离公意所包含的“公共人格”，这时，就需要对政府进行监督。 　　按“诺思悖论”，国家的出现及其存在是基于保护个人权利和节省交易费用的需要，而一旦国家建立，国家权力将本能性地扩张，进而侵蚀毫无抵抗力的个人权利。诺思悖论告诉人们，国家作为一种制度安排具有双重性，既有利于经济增长，又可能阻碍经济发展，而这种双重性实际上与统治者的双重约束有关。交易费用的约束促使统治者选择比较有效率的产权结构，而竞争的约束促成统治者选择对自己有威胁的利益集团可能获益的无效率的产权结构。在这里，统治者的个人选择在行使公共权力时变为了政府的公共选择。依据公共选择理论，统治者是经济人，个人参与政治活动的目的也是追求个人利益最大化，也以成本—收益分析为根据（方福前，2000）。统治者同时作为一个自然人的双重人格，可能致使公共选择失误，引起政府失灵或政治失败。因而，政府问题核心仍然是在“人”的问题上。 　　在此，可以勾廓出来一条基于国家存在的委托代理关系：人民是国家的细胞，它是初始的委托人；它将治理国家的权力交付给政府，由政府的首领通过组阁在完成层层的复杂的委托代理程序后实施对国家的治理。由于人民的整体只是一个抽象的概念，在人民整体行使委托权存在成本约束与技术障碍的情况下，只能从人民的个体中选举产生一部分代表，代理人民行使实际的委托权，这时，立法机构出现，在上述委托代理关系中增加了重要的一环。而这一环的存在，在一定程度上因信息传递必然发生衰减与失真的规律作用，使公意也未必能在人民的代理人的选举中得以完全体现。 　　（二）政府责任的政治设计 　　如果说，政府运作是在行使职权，那么，它就必然存在着义务。构建政府时人们的关注点集中在权力配置上；政府运行时人们的关注点主要集中在责任履行上。将政府的责任定位在“为了社会幸福”是一种最古朴的理解。 　　当然，对政府责任的理解最有代表性的当属亚当。斯密。因为，在亚当。斯密看来，国家只是起一个“守夜人”的作用（卢现祥，2003）