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城乡关系的战略转型与新时期城乡一体化规划探讨 　　《区域与城市经济》2010年第4期 　　摘要：从2003年提出“统筹城乡”开始，到2007年十七大明确提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”，标志着我国城乡关系已进入了国家战略主导下的“以城带乡”阶段，推动了城乡一体化规划的大量开展，这一规划完全不同于1990年代以解决乡村工业化所产生的空间“碎片化”问题为核心的问题导向的规划，而是在充分把握“主体与边界”、“阶段与模式”、“非农化实现形式”、“经济与社会协调发展”、“制度创新的方向”等几方面内容的基础上，以形成“城乡经济社会发展一体化新格局”为核心的目标导向的规划，制度创新和空间组织是支撑规划的两大主体内容。 　　关键词：城乡关系 ；城乡一体化规划；战略转型 　　规划的理论创新往往发端于新规划类型的出现和大量实践，包括“战略规划”、“城乡统筹规划”、“县(市)域总体规划”等在内的每一次新规划类型的出现，都极大地推动了规划界对于城乡发展基本规律更为深入地认识和规划体系自身的改革。从名称上看，“城乡一体化规划”早在1980年代伴随着苏南地区乡村工业化的发展就已经提出并付诸实践，但在内容上，当时的规划主要解决的是乡村工业发展所带来的城乡用地矛盾及空间利用“碎片化”的问题，其着眼点仍然是城市。真正在内容上以“城乡关系”为重点的城乡一体化规划却是在近年来伴随着国家对2007年“形成城乡经济社会发展一体化新格局”以党的报告的形式上升为国家战略，以及2008年《城乡规划法》的颁布实施，标志着我国城乡关系进人新的发展阶段。这势必会进一步推动“城乡一体化规划”的大量开展。新形势带来了新要求，也提出了许多值得探索的问题。笔者在充分认识城乡关系发展新阶段的基础上，试图从“主体与边界”、“阶段与模式”、“非农化的实现形式”、“经济与社会协调发展”、“制度创新的方向”等几个视角来探索新时期城乡一体化规划的特点和内容主体，目的在于促进城乡一体化规 　　1 城乡发展的新阶段与城乡关系的战略转型 　　1.1城乡发展的新阶段：城乡经济社会发展一体化的提出 　　城乡关系历来是影响我国发展和稳定全局的战略性问题，“城乡互助”的思想作为基本经济纲领在建国初期具有临时宪法地位的《共同纲领》中就已经被提及(武力，2007)。但在实践中，出于对快速实现中国工业化的战略追求，在20世纪中叶后的漫长岁月中，城乡关系的实质基本上是农业和农村支持工业和城市的发展。并通过一系列差异化的制度设计，形成并强化了城乡的二元结构。 　　1.1.1改革开放前的强制性“ 　　1949—1978年，我国最根本的问题是解决吃饭问题并实现工业化，在“工业导向、城市偏向”的整体发展战略和“挖乡补城、以农哺工”的资金积累模式下，农业的意义除了解决吃饭问题外，更重要的是为工业化提供积累和降低成本‰这一时期的城乡关系核心特征表现为：农产品不平等交易、城乡劳动力之间的非自由流动、城镇居民与农民权利和发展机会的不平等，实际上是“城乡二元结构”凸显的过程(谢垩，2007)。但这种城乡二元带有明显的政府导向性色彩，即国家通过包括农产品统购统销、人民公社制度和户籍制度在内的一系列 　　1.1.22000年以前的市场化“以乡促城” 　　1978年后，农村和城市都进行了市场化改革，激活了城乡生产要素，释放了城乡的生产力。更为重要的是，城乡之间带有强制性色彩的制度藩篱逐渐被拆除，城乡相对封闭的格局被打破，生产要素实现了一定程度的自由流动。市场化条件下，由于工业收益大于农业收益的市场效应，农村的劳动力、土地、资本等生产要素自发地快速向城市流动，极大地促进了城镇化的发展。但是，由于城市利益集团的压 　　1.1.3新时期国家战略主导下的“以城带乡” 　　进入21世纪以来，在科学发展观的指导下。我国城乡关系进入了新的发展阶段。2003年，党的十六届三中2004年十六届四中全会，胡锦涛总书记提出的“两个普遍性倾向”；2005年十六届五中全会，“社会主义新农村”建设的提出；直到2007年十七大“形成城乡经济社会发展一体化新格局”的明确提出，标志着国家在战略层面真正进入了推进城乡经济社会发展一体化的新阶段。新时期，城乡关系发生了战略性转型：首先，国家在战略上对城乡关系的认识由“城乡分治”、“大力推进城市化”进入了“以工促 　　1.2城乡经济社会发展一体化的内涵要求 　　城乡经济社会发展一体化是城乡关系演进的最高阶段，伴随着工业化和城镇化的深入发展而得 　　从内涵上看，城乡经济社会发展一体化的实现应该包括4个方面：①城乡资源高效地综合利用；②生产要素在城乡之间的自由流动；③公共资源在城乡之间的均衡配置；④城乡经济发展与社会发展的融合。 　　在内容上，城乡经济社会发展一体化包括城乡经济发展一体化和城乡社会发展一体化两个方面(镇)与乡村在