现有行政监督法律模式对海洋环境监管体制的启示.pdfVIP

生 态 文 明 的 法 制 保 障 ——2013年全国环境资源法学研讨会（2013.6.4~6·乌鲁木齐）论文集 现有行政监督法律模式对海洋环境监管体制的启示# * 张宇庆 （武汉大学环境法研究所，湖北武汉430072 ） 摘要：海洋环境保护体制是统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合，而现实中环境保护主管部门 的统一监督管理地位是虚置的。通过对我国行政监督法律模式的梳理，对部门内部监督、跨部门监督特 别是审计监督、行政监察、决策参考、行政建议等模式的分析，提出了加强海洋环境保护统一监督管理 的途径：比如设立国务院环境保护委员会、增加环境保护部门的行政建议权等职权、充分利用现有的行 政监察制度等。 关键词：海洋环境监管 部门内监督 行政监察 行政督察 审计监督 行政建议 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号： 传统的行政监督法律模式是建立在分权基础之上的，监督一般是在部门内的体系中完成的，而 跨越不同的部门，对其他部门的职责行使进行监督是突破常规的。但是，现实的发展并不会自觉地 圈囿于原有的体制之内，以海洋环境保护为例，海洋特殊的地理自然条件及环境保护方面的特殊性 导致不同的海洋环境保护部门之汇集，部门之间除了基本的沟通、协调义务之外，是否存在跨部门 的监督呢？跨部门监督是否存在、是否必要、是否可行，是值得探讨的法律问题。 一、海洋环境监管体制的现状及弊病 （一）制定法中统一监督管理与分级、分部门监督管理相结合的监管体制 在海洋环境保护方面，我国《环境保护法》第 7 条1和《海洋环境保护法》第 5 条都确立了环 境保护行政主管部门作为统一监督管理部门（下文简称“统管部门” ）、海洋行政主管部门等部门作 为分管部门的相结合的监管体制，只是后者对部门的具体分工作出了明确的规定。 所谓统一监督管理，是指国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理 的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督。所谓分工负责则是指各部门各司其职。 根据《海洋环境保护法》第 5 条对海上各相关部门的职责分工作了明确的规定：环境保护部门负责 全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作；国家海洋行政主管部门 负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视，负责全国防治海洋工程建设项目对 海洋污染损害的环境保护工作。国家海事行政主管部门主要负责船舶污染海洋环境的监督管理；国 家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理， 负责保护渔业水域生态环境工作。 （二）管理实践中环境保护部门“统一监督管理”地位的虚置 前述海洋环境保护的“统分结合” 的管理体制虽然从表面上看是一种全面、平衡和协调的体制布 局，但实际运作中则出现众多分管部门遇事推诿、见利争抢的局面，部门职责呈现专业化但也是碎 片化的格局，环境保护统一监督管理则存在地位虚置和统一监督管理执法能力不足的问题。比如， 对海上进行的海洋石油开发等开发利用活动，环境保护部门除了通过环境影响评价制度要求企业进 行“备案”之外不享有其他具体的执法监督权，环境保护部门也根本不具备“下海”执法的能力。 那么，对海洋环境事务的管理，是不是只能严格地基于“专业主义”，由所谓的“涉海”部门基于 专业技术设备、专业人员、专业标准来承担呢？法律规定的环境保护部门具有“统一监督管理”地位 和职责是多余的吗？但事实上，环境的整体性、公共性决定了环境事务必须最终有一个统筹、协调 机关；多次环境污染事故的处置之后我们吸取的教训都是：具有预防污染事故功能的环境常态管理 中必须有统一监督管理部门对分部门职责的统一、协调；而环境应急管理中更是需要统一监督管理 部门对各部门工作的统筹。目前的管理体制的问题就在于“统一监督管理” 的机构与职责并不明晰。 # 基金项目：受中央高校基本科研业务费专项资金资助（编号：2012106010205 ）。 * 张宇庆（1980-），女，湖北仙桃人，讲师，武汉大学环境法研究所2011 级博士研究生。 1 《环境保护法》（1989 年）第 7 条规定：“ 国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。 县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。国家海洋行政主管部 门、港务监督、渔政