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清华大学公共管理学院 地方政府提供公共产品的理性分析 张 剑 2008-3-30 摘要： 提供公共产品是地方政府的一项基本职能，也是当前打造服务型社会的关键所在。文章以地方政府为例，通过具体事例，阐述了目前公共产品提供方面存在的问题，并结合实际提出了一些措施。 改革开放30年来，国家在社会生产力和综合国力等方面得到显著增强，社会各项事业得到全面发展，我国国际地位和影响不断提高。2007年，国内生产总值达到24.66万亿元，上升到世界第四位；全国财政收入达到5.13万亿元，外汇储备超过1.52万亿美元。市场经济下的政府，必然是有所为，有所不为的“有限政府”。政府的职能，逐渐向为公众提供服务转变。公众对“公共产品”的享有度，将决定政府服务的优劣。 近期行政体制领域的一个热门话题是大部制改革。所谓大部制，简单地说，就是按照市场经济发展的要求，将职能相对接近的部门进行横向合并，从而拓宽管理幅度。换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。 公共产品由于具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性,决定了政府在提供公共产品中的角色地位。从理论上来看,地方政府提供地方公共产品更具有效率,也能够更好地贴近该地区公众的需要,更大程度上符合公众的偏好。但在现实实践中却遇到了困境:公共产品有限供给与民众日益扩大的需求之间的矛盾,公共产品供给与公众需求结构的失衡,公共产品供给质量低下,等等。在政府现有供给能力的约束下,公共产品提供的质量无疑成为关注的重点,成为衡量地方政府服务能力的标准。 公共产品提供质量的高低有赖于地方政府服务能力的高低。具有高服务能力的政府才能提供高质量的公共产品,提供的公共产品也才能符合公众的需求。同时,公众对公共产品质量的诉求也能促使地方政府注重提高服务能力建设。 改革开放以来,国家用于公共产品的支出增长幅度并不慢,各级地方政府提供的公共产品的总量在增加,有些甚至供给过度。但数量不代表质量,并不能说明政府的服务能力得到了全面提高。比如,有些地方政府大搞“形象工程”、“献礼工程”,导致了社会有限资源的浪费,不利于整个地区经济的长远发展,民众的需求得不到满足,福利得不到提高,利益得不到体现。同时,由于地方政府在公共产品供给上的垄断地位,公众作为被动接受者无法对政府进行有效监督,也缺乏服务反馈渠道,长久下去,最终会降低人民群众对地方政府的信任度。 2004年，建设部、发改委等部门正式叫停宽马路大广场形象工程。针对一些地方不顾客观实际建设超标准的大广场、宽马路等问题，即红线宽度超过80米(含80米)城市道路项目和超过2公顷(含2公顷)的游憩集会广场项目一律暂停建设。安徽省五河县实施的青年圩文化休闲广场项目，拆迁体育场及周边１９１户居民、２５家单位，占地约５．６公顷，计划投资７０００多万元。项目简介上写着，这是“为民办实事工程，是县城的标志性形象工程”，“为体现规划高起点，邀请全国一流设计单位上海同济大学规划设计院编制规划”，“广场构图主要由莲花喷泉和下沉式广场两处主要景观构成”，“建成后将成为皖北地区乃至安徽省内县级城市中最大规模的商务中心和品位最高的中心广场”。有些地区更是不可思议，一个县城竟然将道路路面宽度修建到80-100米，如此宽的道路，上面行走的车辆却寥寥无几，反而成了地区招商引资、城市建设的炫耀品。还有一些地方政府为了政绩，不切实际的大搞新区及开发区建设，以显示地区经济发展以及城市建设水平，实际确是负债累累，而且造成土地资源极度浪费，百姓失地现象严重。 公共产品质量的提高有赖于地方政府服务能力的建设,地方政府能力的提升又关系到所提供公共物品质量的高低,两者之间是相互促进的关系。所以,在地方政府服务能力建设过程中,应以公共产品质量作为核心价值导向,而不是数量，更不是荒谬的“政绩工程”，应树立服务型政府这一根本理念。从这个意义上讲，目前地方政府在提供公共产品上存在着诸多问题，反映出政府职能的缺失，一些本该由政府管的事没管好，本该提供的服务没有充分提供。 公共产品具有非排他性和非竞争性的特点。现实中完全具有这种特征的纯粹的公共产品主要是国防之类的公共产品。大量的公共产品是准公共产品。从供水、供电、供气、公共交通到教育、医疗、再到环境保护，这些公共产品的公共性具有不同的纯度。在市场化和经济发展达到今天这个水平后，调节和推动经济发展的机制是市场。而调节和推动社会发展的机制则是政府。政府要确保为社会各阶层，包括弱势群体提供一个安全、公平的制度环境，提供一定水准的教育、公共卫生、文化、基础设施和社会保障，提供人和自然和谐的环境生态环境是地方政府的重点。 温家宝总理指出：“公共服务，就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社